Решение № 17577 от 20.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9336/2019 г.

Решение № 17577 от 20.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9336/2019 г., I о., докладчик съдията Мария Радева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на директорa на Областна дирекция (ОД) на ДФ "Земеделие" гр. Пловдив, чрез ст. юрк. Недялкова против решение № 1318/14.06.2019 г. на Административен съд Пловдив, постановено по адм. дело № 397/2019 г., с което е отменен акт за установяване на публично държавно вземане № 16/06/1/0.0.1246/2/01/04/01 с изх. № 01-163-2600/877 от 29.11.2018 г.

В касационната жалба са изложени оплаквания за нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост на решението – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Касаторът навежда доводи, че в конкретния случай не е приложим чл. 9б, т. 2 от ЗПЗП, тъй като § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД ЗПЗП (ДВ, бр. 2/2018 г.) предвижда, че до изтичане на периода на мониторинг, т. е. до изтичането на срока, в който съответният бенефициент е задължен да спазва договора за предоставяне на безвъзмездната финансова помощ, е приложим досегашния ред. Позовава се на чл. 63 от Регламент № 1306/2013 г., уреждащ неправомерните плащания, сочещ, че когато се установи, че даден бенефициент не изпълнява критериите за допустимост, ангажиментите или други задължения, свързани с условията за предоставяне на помощта или подкрепата, предвидени в секторното законодателство в областта на селското стопанство, помощта не се изплаща или се оттегля изцяло или частично и когато е приложимо съответните права по чл. 21 от Регламент (ЕС) № 1307/2013 г. не се предоставят. Намира, че при неизпълнение на задължения по договора за подпомагане от страна на "Ади17" ЕООД законосъобразно на основание чл. 63 от Регламент 1306/2013 г. и чл. 38, ал. 1 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г. е издаден процесния АУПДВ по чл. 166 ДОПК, а не решение за финансова корекция по ЗУСЕСИФ. В подкрепа на тезите си развива подробни доводи в жалбата и претендира отмяна на обжалваното решение и отхвърляне на оспорването срещу АУПДВ, ведно с присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Искането е за отмяна на първоинстанционното съдебно решение и потвърждаване на оспорения административен акт. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът – "Ади17" ЕООД, чрез адв. Дамбулев оспорва касационната жалба и моли да се остави в сила решението.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на първо отделение, като взе предвид доводите на страните и установените по делото факти, на основание чл. 218 и чл. 220 АПК, приема следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна, поради следното:

Предмет на оспорване пред административния съд е бил акт за установяване на публично държавно вземане № 16/06/1/0.0.1246/2/01/04/01 с изх. № 01-163-2600/877 от 29.11.2018 г. издаден от директора на ОД на ДФ "Земеделие" – Пловдив, с който на "Ади 17" ЕООД е отказано изцяло изплащането на финансова помощ по договор № 16/06/1/0.0.1246 от 13.04.2016 г. по подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014 – 2020, прекратен е договора и е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер 24 447, 50 лева. Актът е издаден на основание чл. 166 ДОПК, чл. 20а, ал. 1 от ЗПЗП и 22. Ал. 2 и чл. 34, ал. 1 и 4 от Наредба № 14/28.05.2015 г., респ. чл. 3, ал. 3 във вр. с чл. 6, ал. 1 от Договор № 16/06/1/0.0.1246 от 13.04.2016 г. с ДФ "Земеделие".

За да отмени оспорения акт съдът е приел, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които засягат вида на административния акт, основанията и реда за неговото издаване и образуването на административното производство. В мотивите си съдът е посочил, че доколкото производството по издаването на акта е започнало при действието на чл. 9б, т. 2 ЗПЗП /ДВ, бр. 2/2018 г./, установяването на подлежащата на възстановяване сума на финансовото подпомагане, следва да стане по реда на ЗУСЕСИФ. Според съда, с изменението на Закона за подпомагане на земеделските производители обн. ДВ бр. 2/2018 г. и създаването на нов чл. 9б, производствата пред управляващия орган или Държавен фонд "Земеделие" – РА, се провеждат по реда на глава трета от този закон – за мерките и подмерките по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, 33 и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 или по реда и при условията на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове – за останалите мерки и подмерки. Процесната мярка за подпомагане не е сред посоченото изчерпателно изброяване, поради което процедурата по издаване на акта следва да е по ЗУСЕСИФ и не е спазена.

Наред с това съдът е констатирал и нарушение на чл. 26, ал. 1 АПК. От приложеното по делото писмо изх. № 01-163-2600/422 от 13.08.2018 г. съдът е установил, че директорът на ОД на ДФ Земеделие е уведомил "Ади 17" ЕООД за откриване на производство по налагане на финансови корекции, което е приключило с издаване на АУПДВ, на основание чл. 166, ал. 2 ДОПК

Решението е правилно в частта, в която е отменен оспорения АУПДВ.

Настоящият касационен състав споделя изводите на първоинстанционния съд за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при образуване на административното производство по чл. 26, ал. 1 АПК. Тази норма предвижда задължение за административния орган да уведоми засегнатите лица за започналото производство по издаване на административния акт. В конкретния случай, правилно съдът е приел, че с писмо изх. № 01-163-2600/422 от 13.08.2018 г. "Ади 17" ЕООД е уведомено за започнало производство по извършване на финансови корекции по реда на ЗУСЕСИФ, а същото административно производство е приключило с издаването на друг акт - акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ), с който се отказва изцяло одобрената финансова помощ по договор № 16/06/1/0.0.1246 от 13.04.2016 г. по подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014 – 2020, договорът е прекратен и е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер 24 447, 50 лева. По силата на чл. 26, ал. 1 АПК административният орган е длъжен да уведоми засегнатите лица за предмета на административното производство и да им осигури възможност за участие и защита при издаването на конкретен административен акт. В случая, административното производство е образувано с дени предмет, а е приключило с издаването на административен акт с друг предмет. Нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, тъй като лишило адресата на АУПДВ от възможност за защита срещу отказа за одобрение на финансовата помощ, прекратяването на договора от 13.04.2016 г. и определянето на подлежащи на възстановяване на суми.

Само на това основание крайният извод на съда, че оспореният акт е незаконосъобразен на основание чл. 146, т. 3 АПК е правилен и решението в частта, в която е отменен следва да се остави в сила.

Останалите съображения на съда, за нарушение на процесуалните правила в административното производство, тъй като е следвало да се издаде решение за финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ са неправилни. В това отношение са основателни доводите в касационната жалба за нарушение на материалния закон.

Към момента на издаване на оспорения АУПДВ от 29.11.2018 г., законът предвижда две самостоятелни административни производства пред ДФ Земеделие по прилагане на мерките от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ 2014- 2020. Това засяга и установяването на публичните вземания, произтичащи от прилагането на посочените мерки и реда за издаване на административни актове – чрез извършване на финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ или чрез издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на чл. 166 ДОПК. Поради това преценката за законосъобразност на оспорения административен акт, в това число и спазването на административнопроизводствените правила по чл. 146, т. 3 АПК, налага да се направи разграничение между производствата, свързани с разходите по ПРСР 2014 – 2020 по ЗПЗП и ЗУСЕСИФ според правната уредба, действаща от влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018).

Съгласно § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (ред. ДВ бр. 2/2018 г.) предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по ПРСР се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1305/2013 г.") и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1306/2013"), в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. От тази разпоредба следва, че по отношение разходите по Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), ЗУСЕСИФ е общ закон и се прилага, доколкото в специалния закон (Регламент (ЕС) № 1305/2013, Регламент (ЕО) 1306/2013 г., ЗПЗП и актовете по прилагането му) не е предвидено друго.

С влизане в сила на ЗИДЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.) в чл. 1, т. 7 от ЗПЗП е въведена промяна в предмета на правната уредба по този закон, като е ограничено приложното му поле до мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 и до конкретно изброени мерки и подмерки от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. - по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, 33 и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.), наричан по-нататък "Регламент (EC) № 1305/2013", доколкото в този закон не е предвидено друго за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г.

В тази връзка в чл. 9б ЗПЗП за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. е предвидено, че производствата пред управляващия орган или Държавен фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция, се провеждат посредством:

1. Интегрираната система за администриране и контрол по реда на глава трета от ЗПЗП – за мерките и подмерките по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, 33 и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013;

1. Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ (ИСУН) по реда и при условията на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове – за останалите мерки и подмерки.

В конкретния случай се касае за административно производство по прилагане на подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014 – 2020, която попада в обхвата на чл. 9б ЗПЗП. Тази подмярка не е сред мерките и подмерките изчерпателно изброени в чл. 9б, т. 1 ЗПЗП –по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, 33 и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013. Касае за подпомагане по мярка по чл. 19 от Регламент (ЕО) № 1305/2013 "Развитие на стопанството и стопанската дейност", която съгласно параграф 1, б. а), i, на същата разпоредба, обхваща помощ при стартиране на млади земеделски стопани. На това основание правилно съдът е преценил, че процесната подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани", от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" се обхваща от разпоредбата на чл. 9б, т. 2 ЗПЗП, но въпреки това неправилно е приел, че административното производство е по реда на ЗУСЕСИФ. При преценката си за вида на акта и процесуалния ред за неговото издаване, съдът не е съобразил преходната разпоредба на § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), според която започналите производства по издадените до датата на влизането в сила на този закон наредби по прилагането на мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. и на мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг. Аргумент за приложимост на досегашния ред е и разпоредбата на § 4 от ПЗР на Наредба № 4/30.05.2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за изплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, на министъра на земеделието, храните и горите (обн. ДВ бр. 48/08.06.2018 г.) Според тази разпоредба, новата наредба се прилага за проектни предложения по мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от ЗПЗП, подадени след влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ, бр. 2 от 2018 г.)

В конкретния случай производството по подпомагане е започнало по Наредба № 14/28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., издадена на основание чл. 9а от ЗПЗП, въз основа на заявление за подпомагане, от "Ади 17" ЕООД на 20.07.2015 г. и договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ от 13.04.2016 г., преди влизане в сила на ЗИДЗПЗП /ДВ бр. 2/2018/. Периодът на мониторинг, в който ползвателят е длъжен да предоставя на Фонда изискваните му данни, документи и/или информация необходими за преценка относно точното изпълнение на неговите договорни и нормативни задължения, както и всички други ангажименти, произтичащи от отпусната помощ, е 5 години и шест месеца, считано от сключването му съгласно чл. 13, ал. 2 и чл. 43, ал. 4 от договора. Този период не е изтекъл към момента на изтичане срока за подаване на заявката за второ плащане и образуване на производството пред ДФ "Земеделие" по издаване на оспорения акт, поради което за установяване на публични държавни вземания е приложим досегашният ред - чрез акт по чл. 166, ал. 2 ДОПК, а не редът по ЗУСЕСИФ, към който препраща чл. 9б, т. 2 ЗПЗП (ред. ДВ бр. 2/2018 г.)

От друга страна посочените фактически и правни основания за издаване на оспорения акт касаят неизпълнение на изискването за подаване в срок на заявката за второ плащане, а не основания за извършване на финансови корекции по чл. 70, ал. 1, т. 1- т. 9 ЗУСЕСИФ. Неизпълнението на описаните в АУПДВ задължения се отнася за критериите за допустимост, ангажиментите и другите задължения, свързани с условията за предоставяне на помощта или подкрепата, предвидена в секторното законодателство в областта на селското стопанство по смисъла на чл. 63 от Регламент (ЕО) 1305/2013 г., при които помощта не се изплаща или се оттегля изцяло или частично.

Неоснователни са доводите на дружеството – ответник по касация в отговора на касационната жалба за нищожност на оспорения АУПДВ поради липса на компетентност на директора на ОД на ДФ Земеделие. За издаване на АУПДВ законът предвижда за делегация на правомощия.

Неправилната преценка на съда за вида на акта и процесуалния ред за неговото издаване, има за последица неправилност на решението в частта, в която делото се изпраща на органа с указания за издаване на решение за финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ по отношение твърдяната нередност при усвояване на средствата, изплатени на "Ади 17" ЕООД по договор № 16/06/1/0.0.1246 от 13.04.2016 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014 – 2020. В тази част решението следва да се отмени и вместо него да се постанови друго, с което преписката да се изпрати на директора на ОД на ДФ Земеделие - Пловдив за ново произнасяне по заявката за второ плащане на "Ади 17" ЕООД по договор № 16/06/1/0.0.1246 от 13.04.2016 г. при спазване на изискванията по чл. 26, ал. 1 АПК съобразно тълкуването на закона, дадено в мотивите на настоящото решение.

Разноски: Предвид изхода от спора, на ответника по касация следва да бъдат присъдени разноски за касационната инстанция в размер на 600 лева.

Водим от горното, Върховният административен съд, първо отделение,