Решение № 14954 от 5.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9870/2019 г.

Решение № 14954 от 5.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9870/2019 г., VI о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Многопрофилна болница за активно лечение - Велинград" ЕООД, със седалище и адрес на управление гр. Велинград, бул. "Съединение" № 49, представлявана от доктор Ж. Чешмеджиев, чрез адв. Д. Семерджиева от Адвокатска колегия Пазарджик, против Решение № 510/12.07.2019 г., постановено по адм. дело № 511/2019 г. по описа на Административен съд Пазарджик, с което е отхвърлена жалбата на болницата против заповед за частично прекратяване на договор за оказване на болнична помощ по клинични пътеки № 13/РД–09–237/8.03.2019 г., издадена от директора на Районна здравноосигурителна каса – Пазарджик (РЗОК – Пазарджик) и болницата е осъдена да заплати направените съдебни разноски в размер на 100 лева. Изложени са доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост, които са относими към касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на първоинстанционното съдебно решение и на обжалвания административен акт. Ответникът - директорът Районна здравноосигурителна каса – Пазарджик не се явява и не се представлява, депозира писмено становище по делото, подадено от процесуален представител Л. Механджийска. Страната оспорва касационната жалба, като моли съдът да я остави без уважение и да потвърди съдебното решение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита, че административният съд е изяснил фактите по делото и е направил изводи в съответствие с установената фактическа обстановка и приложимото материално право, което обосновава правилността на първоинстанционното решение. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е основателна. Предмет на съдебен контрол пред административния съд е била заповед № 13 / РД – 09 – 237/8.03.2019 г., за частично прекратяване действието на договор № 13 / РД – 29 – 420/28.05.2018 г. за оказване на болнична помощ, издадена от директора на РЗОК – Пазарджик, в частта относно клинична пътека (КП) № 218 "Оперативни процедури с алопластика на тазобедрена и колянна става". От фактическа страна съдът е установил, че с процесната заповед е разпоредено частичното прекратяване на така упоменатия договор по КП № 218, сключен от една страна с Национална здравноосигурителна каса (НЗОК), чрез директора на РЗОК – Пазарджик, като възложител и от друга с "Многопрофилна болница за активно лечение - Велинград" ЕООД, като изпълнител. Съгласно предмета на договора Национална здравноосигурителна каса чрез директора на РЗОК – Пазарджик е възложила на "Многопрофилна болница за активно лечение - Велинград" ЕООД, да оказва на здравноосигурени лица, на здравнонеосигурени лица по § 2, ал. 1 от Закона за бюджета на НЗОК за 2018 г. (ЗБНЗОК), по чл. 82, ал. 1, т. 2 от Закона за здравето и на лицата по § 9, ал. 1 от ЗБНЗОК за 2018 г., медицинска помощ по КП по Приложение № 9 към чл. 1 от Наредба № 3 от 2018 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантиран от бюджета на НЗОК, (обн. ДВ, бр. 29 от 30.03.2018 г.) (по–долу само "Наредбата") и посочени съответно в Приложение № 17а "Клинични пътеки" на НРД за МД 2018, измежду които КП № 218 "Оперативни процедури с алопластика на тазобедрена и колянна става". В чл. 62 от индивидуалния договор страните са се съгласили той да се сключи за срока на действие на НРД за МД 2018 и да е в сила до приемането на нов или при промяна на действащия НРД. Видно от съдържанието на договора възложителят има правна възможност да прекрати без предизвестие възникналата облигационна връзка, в хипотезата на чл. 63, ал. 1, т. 6 – при настъпила обективна невъзможност за изпълнение на целия или част от договора - изцяло или частично – по отношение на съответната част, както и в хипотезите на чл. 64. Контролът по изпълнение на договора е предвидено да се осъществи по реда на Глава втора, раздел X от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). На основание § 2 от договора той влиза в сила за страните от 1.04.2018 година. С допълнително споразумение № 34/27.02.2019 г. към договор № 13 / РД – 29 – 420/28.05.2018 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки, на основание чл. 59, ал. 3, изр. второ ЗЗО и Договор № РД – НС – 01 – 1 – 2/27.12.2018 г. за изменение и допълнение на НРД за МД от 2018 г. (обн. ДВ, бр. 4 от 2019 г.), страните са предоговорили отделни клаузи от сключеното вече съглашение с дата 28.05.2019 година. В § 9 от анекса, в "Преходни и заключителни разпоредби" на основния договор, страните са се споразумели да бъде създаден § 2, съгласно който в съответствие с § 102 от ПЗР на Договор № РД – НС – 01 – 1 – 2/27.12.2018 г., анексът влиза в сила от 1.01.2019 година. Във връзка с изпълнение на индивидуалния договор от 28.05.2018 г. и изменението на НРД за МД 2018 от 27.12.2018 г., на основание заповед № РД – 18 – 14/15.01.2019 г. на директора на РЗОК - Пазарджик е назначена комисия, която да извърши проверка по отношение на спазване изискванията за медицинските дейности, осъществявани по КП 218 "Оперативни процедури с алопластика на тазобедрена и колянна става", въведени от 1.01.2019 година. До изменението на НРД за МД от 27.12.2018 г., за осъществяването на оперативни процедури с алопластика на тазобедрената и колянната става е било необходимо болницата да разполага с двама специалисти по ортопедия и травматология, които притежават документ за придобита квалификация по ендопротезиране и са имплантирали минимум по 20 протези в предходната година. С цитираното по – горе изменение на НРД за МД 2018 в § 98, ал. 1, т. 23 от него в КП № 218 "Оперативни процедури с алопластика на тазобедрена и колянна става" е предвидено в т. I "Условия за сключване на договора и за изпълнение на клиничната пътека", т. 4 "Допълнителни изисквания за изпълнение на алгоритъма на клиничната пътека", да се добави т. 2, в следния смисъл:" 2. За осъществяването на оперативни процедури с алопластика на тазобедрената и колянната става по тази клинична пътека се изисква лечебното заведение да е отчело не по – малко от 20 алопластики от предходната година ". Също така, в § 108 изрично е записано, че дейностите в извънболничната и болничната помощ, назначени и започнати преди 1 януари 2019 г., се извършват по реда на НРД за МД 2018 и се заплащат при условията и по реда на договора за изменение и допълнение на НРД за МД 2018 година. Съобразявайки се с горните промени комисията е извършила проверката, като е установила, че за периода 1.01.2018 г. – 31.12.2018 г. "МБАЛ - Велинград" ЕООД е работила по два договора за изпълнение на болнична помощ по клинични пътеки, сключени с НЗОК: съответно договор № 13 / РД – 29 – 420/31.05.2017 г. и договор № 13 / РД – 29 – 420/28.05.2018 година. Клиничните пътеки, включени в предмета на действие на тези договори, за които се е изисквало да бъде извършена алопластика, са: КП № 217. 1, 218, 219, 220 и 222. С обжалваната заповед директорът на РЗОК – Пазарджик прекратява частично договора от 28.05.2018 г. по отношение КП № 218, като се позовава на действието във времето на § 98, ал. 1, т. 23 от договор № РД – НС – 01 – 1 – 2/27.12.2018 г. за изменение на НРД за МД 2018 във вр. с чл. 20, ал. 4 ЗЗО и чл. 99, ал. 1, т. 3 от НРД за МД 2018 година. По повод възраженията и доводите на болницата, от първоинстанционния съд са обсъдени ИЗ № 6245/2018 на З. Михова с период на хоспитализация от 21.12.2018 г. до 4.01.2019 г., ИЗ № 6458/2018 на М. Болотин с период на хоспитализация от 18.12.2018 г. до 25.12.2018 г., ИЗ № 4604/2018 на Е. Привен с период на хоспитализация от 29.11.2018 г. до 07.12.2018 г. и ИЗ № 6492/2018 на З. Аркхангелская с период на хоспитализация от 23.12.2018 г. до 30.12.2018 година. В обжалваното решение се излагат съображения, че алопластиките по така посочените ИЗ, не следва да се приемат за извършени, тъй като не са били отчетени в информационната система на НЗОК, като дейност по индивидуалния договор от 28.05.2018 година. Видно от съдържанието на обжалваната заповед органът не отрича, че "МБАЛ – Велинград" ЕООД е извършила и отчела в изпълнение на договора 17 алопластики извън посочените по – горе ИЗ през този период, но недостигане на бройката от 20 за предходната 2018 г. (§ 98, ал. 1, т. 23 от договор № РД – НС – 01 – 1 – 2/27.12.2018 г.) е послужило като фактическо основание за нейното издаване. Административният съд след съвкупния анализ на относимите за спора факти, споделя изводите на органа за липса на отчетени общо не по – малко от 20 алопластики в предходната година (2018 г.) и обосновава извод за наличие на предпоставките по чл. 59, ал. 11, т. 1, б. "а" ЗЗО, при които договорът следва да бъде прекратен в частта относно КП 218 "Оперативни процедури с алопластика на тазобедрена и колянна става". Върховният административен съд, шесто отделение, не споделя правните изводи на първоинстанционния съд за законосъобразност на обжалвания административен акт и намира постановеното от него решение за валидно и допустимо, но неправилно поради нарушение на материалния закон. Здравното осигуряване и свързаните с него отношения се урежда от Закона за здравното осигуряване (чл. 1, ал. 1 ЗЗО). Според разпоредбите на чл. 6, ал. 1 във вр. с чл. 22 – чл. 32 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) е специализиран орган, осъществяващ задължителното здравно осигуряване, който разполага със самостоятелен бюджет и отговаря за набиране и разходване на паричните средства на задължителното здравно осигуряване. В съответствие с нормата на чл. 53, ал. 1 ЗЗО за осъществяване на дейностите, предвидени в този закон, НЗОК и Българският лекарски съюз приемат чрез подписване, Национален рамков договор за медицинските дейности. Следователно, по своята правна същност Националният рамков договор за медицинските дейности съдържа условията за оказване на медицинска помощ, както и тези, на които следва да отговарят изпълнителите, при сключване на индивидуалните договори за нейното предоставяне. От своя страна статутът на изпълнителите на медицинска помощ е уреден в чл. 2 и чл. 3 от Закона за лечебните заведения. Конкретното съдържание на НРД е описано в чл. 55, ал. 2 ЗЗО, като НРД, заедно с анексите влизат в сила от 1 януари на следващата календарна година. От прочита на текста на чл. 53 ЗЗО става ясно, че нормите на ЗЗО в предмета на регулиране от НРД може да се изпълняват само ако съществуват и са налице договорните клаузи на НРД за съответната година. Освен това ЗЗО посочва, че клаузите на НРД са задължителни за определи субекти, които са негови адресати и попадат под задължителната му сила като изпълнители на медицинска помощ. По тези белези НРД се различава от типичния договор, познат в гражданското право и се доближава до нормативния акт. Излагайки тези аргументи и съобразявайки текста на чл. 54, ал. 7 ЗЗО, според който НРД и анексите се обнародват в "Държавен вестник", съответно мотивите на Тълкувателно постановление № 5 от 21.06.2007 г. по тълк. д. № 3/2007 г., ОСС на ВАС и чл. 4а ЗЗО, касационната инстанция намира, че по своя характер НРД представлява подзаконов нормативен акт, издаден по законовата делегация на чл. 53 и сл. от ЗЗО, има действие на територията на цялата страна за определен срок и е задължителен за НЗОК, РЗОК, изпълнителите на медицинска помощ, осигурените лица и осигурителите. В касационната жалба се навеждат доводи за неправилност на първоинстанционното решение, като жалбоподателят възразява, че договорът за изменение на НРД от 27.12.2018 г. няма обратно действие и на това основание директорът на РЗОК – Пазарджик, няма право да прекратява частично вече възникналите облигационни правоотношения между болничното заведение и НЗОК по КП № 218. Видно от съдържанието на чл. 14, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) обратна сила на нормативен акт, издаден въз основа на друг нормативен акт, може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който той е издаден. По делото не е било спорно, че лечебното заведение - "Многопрофилна болница за активно лечение - Велинград" ЕООД е регистрирано по законоустановения ред, отговаряло е на всички нормативни изисквания за сключването на индивидуалния договор от 28.05.2018 г., включително на изискването за професионална квалификация на работещите в него лекари, които могат да осъществяват дейностите по КП № 218, преди изменението на НРД за МД 2018 година. Правомощията на административния орган да откаже сключване на индивидуален договор за предоставяне на медицински услуги, респ. да прекрати неговото действие са свързани с изпълнение на императивните норми на ЗЗО от изпълнителите на медицински дейности - чл. 55, ал. 2, т. 1 от същия закон и чл. 2, ал. 1 от Закона за здравето. Видно от разпоредбата на чл. 55, ал. 2, т. 1 ЗЗО, НРД съдържа условията, на които отговарят изпълнителите на медицинска помощ, както и реда за сключване на договори с тях, а нормата на чл. 2, ал. 1 от Закона за здравето въздига в задължение на изпълнителите да предоставят достъпна и качествена медицинската помощ. При упражняване на своето правомощие да прекрати индивидуалния договор, ако са налице материалните предпоставки за това, административният орган е длъжен да извърши тълкуване на приложимите нормативни разпоредби, предпоставящи материалноправната законосъобразност на издавания административен акт. В случая административният орган издал обжалваната заповед е приложил неправилно материалния закон, защото погрешно е тълкувал текста на § 98, ал. 1, т. 23 от договор за изменение на НРД за МД 2018, като е прекратил едностранно без предизвестие, частично действието на договор № 13 / РД - 29 - 420/28.05.2018 година. На цитираната разпоредба не е придадено обратно действие по арг. от 14, ал. 2 ЗНА, защото договорът за изменение и допълнение на НРД за МД 2018 е издаден на основание чл. 55, ал. 3, т. 2 ЗЗО, който няма обратно действие. При тази констатация като материалноправна норма по своя характер (§ 98, ал. 1, т. 23 от договор за изменение на НРД за МД 2018 година) тя урежда възникнали правоотношения само занапред. Аргумент за изложения извод е и разписаното в текста на § 30 от Закон за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2019 г., който параграф е в сила от 11.12.2018 година. Съгласно него Национални рамкови договори за 2019 г. не се приемат. За 2019 г. се прилага Националният рамков договор за медицинските дейности за 2018 г., съответно Националният рамков договор за денталните дейности за 2018 година. Националната здравноосигурителна каса и Българският лекарски съюз до 31 декември 2018 г. подписват анекс към Националния рамков договор за медицинските дейности за 2018 г., съответно Националната здравноосигурителна каса и Българският зъболекарски съюз до 31 януари 2019 г. подписват анекс към Националния рамков договор за денталните дейности за 2018 г. по реда на чл. 54 от Закона за здравното осигуряване. Анексите влизат в сила от 1 януари 2019 г., какъвто е и настоящия от 27.12.2018 година. В допълнение касационната инстанция намира, че тълкувана по начина, по който това е сторено от органа издал процесната заповед, нормата на § 98, ал. 1, т. 23 от НРД за изменение на НРД за МД 2018 би била в противоречие с чл. 2, ал. 1, т. 2 от НРД за МД 2018 година. Съгласно последната разпоредба НЗОК следва да осигурява равнопоставеност на изпълнителите на медицински дейности при сключването на договорите с РЗОК за оказване на медицинска помощ при условията и по реда на НРД. Вложеното от органа тълкуване на § 98, ал. 1, т. 23 от НРД за изменение на НРД за МД 2018, противоречи на принципите на последователност и предвидимост, вкл. и на принципа на правна сигурност на нормативните актове. Последният принцип изисква състоянието на правната рамка да е стабилно. Закрилата срещу обратното действие на правните норми също е елемент от стабилността. В случая няма легитимна цел, която да налага предложеното изменение на НРД да действа и за заварения договор от 28.05.2018 г. с изпълнителя на медицинска помощ, осъществяващ дейност по КП № 218, която вече е била договорена. Принципът на правна сигурност не допуска прилагането на нова, по – ограничителна правна уредба по отношение на фактическото положение, възникнало по време на действието на режима на предходна по – благоприятна правна уредба, респ. касае се за оправдани правни очаквания на "МБАЛ - Велинград" ЕООД относно предходната правна уредба. По тези съображения настоящият съдебен състав счита, че административният орган незаконосъобразно е приел, че изпълнителят на медицинска дейност не отговаря на изискванията за изпълнението на КП № 218 "Оперативни процедури с алопластика на тазобедрена и колянна става" след дата 1.01.2019 г., тълкувайки неправилно текста § 98, ал. 1, т. 23 от договора за изменение на НРД за МД 2018 година, с оглед действието му във времето и спрямо заварените случаи. Постановеното в обратния смисъл решение на административния съд, който приема, че е налице хипотезата на чл. 59, ал. 11, т. 1, б. "а" ЗЗО, при която договорът се прекратява частично, е в нарушение на материалния закон и е неправилно. Налице е касационното основание по чл. 209, т. 3, предл. първо АПК, поради което решението следва да бъде отменено. Вместо него следва да бъде постановено друго по съществото на правния спор, като жалбата на "МБАЛ - Велинград" ЕООД против процесната заповед бъде уважена. Своевременно направеното искане на касационния жалбоподател за присъждане на съдебни разноски за двете съдебни инстанции е частично доказано. Пред касационната инстанция жалбоподателят е представил доказателства за заплатена държавна такса в размер на 200 лева, а пред първоинстанционния съд съответно за 50 лева, които суми следва да се възложат в тежест на ответника. Страната не е доказала, че реално е заплатила претендираното адвокатското възнаграждение за един адвокат по делото, за всяка съдебна инстанция. Видно от приложените договори за правна защита и съдействие пред Върховен административен съд и пред Административен съд Пазарджик, болницата се е съгласила да заплати на адвоката договорната сума по посочена банкова сметка. С Тълкувателно решение № 6/2012 г. на ОСГТК на ВКС е прието, че извършването на плащане по банков път трябва да бъде установено със съответните банкови документи, удостоверяващи плащането, като не е уточнен видът на документите. От страна на лечебното заведение не са ангажирани доказателства за уговореното по този начин плащане, поради което поисканите суми за адвокатско възнаграждение не се следват. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,