Решение № 7481 от 18.6.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3930/2024 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 64, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на главния директор на Главна дирекция (ГД) "Оперативна програма околна среда" (ОПОС) в Министерството на околната среда и водите (МОСВ) и ръководител на Управляващия орган (УО) на ОПОС 2014 - 2020 г., чрез процесуален представител Й. Тодоров главен експерт в отдел "Координация, комуникация и техническа помощ" в ГД "ОПОС" - МОСВ, срещу Решение 663/29.01.2024 г., постановено по адм. дело 10770/2023 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), с което е отменено негово Решение от 19.10.2023 г., в частта, с която не са верифицирани разходи в общ размер на 255 019,24 лева по искане за междинно плащане 15/09.10.2023 г. по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) BG16M10P002-4.003-0010-C01. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът оспорва решаващия извод на съда за несъответствие на атакуваното волеизявление със задължителното предписание на чл. 59, ал. 2, т. 4, предл. 1-во АПК. Аргументира становище, че обратно на възприетата от АССГ теза, актът съдържа фактически основания, които в достатъчна степен разкриват причините, мотивирали административния орган да постанови процесния отказ от верификация. В тази връзка поддържа, че произнасяйки се по постъпилото искане за плащане и по реда на чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО (РУО) на ОПОС 2014 - 2020 г. е формулирал заключение, че една част от разходите не следва да се верифицират, защото не са представени доказателства, въз основа на които да се мотивира становище за тяхната допустимост, а друга част от заявените средства е засегната от вероятно нарушение на приложимото право. Описаните факти според касатора корелират с посочените в акта правни квалификации. Противопоставя се и на извода на първостепенния съд за смесване на процедурата по верификация и тази по извършване на финансови корекции, с аргумент, че независимо от относителната самостоятелност на тези два начина за проверка на законосъобразното разходване на предоставената безвъзмездна финансова помощ (БФП), същите имат обща задача да гарантират спазването на националното и съюзното законодателство. Позовавайки се на съдебна практика на Върховния административен съд сочи, че извършването на финансови корекции по смисъла на чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е техническо действие по изпълнението на вече издаден акт по чл. 73 с.з., което предполага приключило производство по верификация на засегнатите от установените нарушения разходи. В заключение, излага довод за допуснато при постановяването на обжалваното съдебно решение съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в необсъждане на всички факти и обстоятелства и едностранчиво и безмотивно възприемане тезата на жалбоподателя в първоинстанционното производство. По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и произнасяне по съществото на спора с отхвърляне на жалбата против атакувания индивидуален административен акт, а в условията на алтернативност - връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Претендира разноски съгласно списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), във връзка с чл. 144 АПК. Ответникът Агенция "Пътна инфраструктура", с БУЛСТАТ 000695089, със седалище в гр. София, район [район], п.к. [пк], [улица] (АПИ), придставлявана от юрк. Б. Алексиев, оспорва касационната жалба. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отменено Решение от 19.10.2023 г. на РУО на ОПОС 2014 - 2020 г., в частта, с която не са верифицирани разходи в общ размер на 255 019,24 лева по искане за междинно плащане 15/09.10.2023 г. по АДПБФП BG16M10P002-4.003-0010-C01. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че АПИ е бенефициер по сключен с главния директор на ГД "ОПОС" в МОСВ в качеството му на РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. АДПБФП BG16M10P002-4.003-0010-C01/Д-34-66/13.07.2020 г., по процедура чрез директно предоставяне BG16M1OP002-4.003 "Превенция и противодействие на свлачищните процеси за ограничаване на риска от тях (вкл. по републиканска пътна мрежа)". Разходването на средствата по сключения договор е било предмет на проверка два пъти: С Решение от 11.03.2021 г. на РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по Договор РД-36-18/19.11.2020 г., сключен с изпълнителя "СНИК" ЕООД, на стойност 66 300,00 лева без ДДС. С Решение от 15.03.2022 г. на РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. е определена финансова корекция в размер на 5% от допустимите разходи по Договор РД-ЗЗ- 1/01.02.2021 г., сключен с изпълнителя ДЗЗД "Хидро-вод строй", на стойност 1 796 127,39 лева без ДДС, Договор РД-ЗЗ- 2/04.02.2021 г., сключен с изпълнителя "ДЗЗД "Аб-Инфра", на стойност 4 866 258,36 лева без ДДС, Договор РД-ЗЗ- 3/25.02.2021 г., сключен с изпълнителя ДЗЗД "Селвиово 2020", на стойност 2 302 248,75 лева без ДДС и Договор РД-ЗЗ- 10/23.12.2020 г., сключен с изпълнителя "ИСА 2000" ЕООД, на стойност 4 161 675,43 лева без ДДС. Първото решение е атакувано по съдебен ред. Със свое Решение 7335/21.07.2022 г. Върховният административен съд е отменил решението на първоинстанционния съд, с което е била отхвърлена жалбата на бенефициера, и е решил спора по същество с окончателен съдебен акт, отменяйки волеизявлението на административния орган за определяне на финансова корекция. По повод постъпило при РУО искане за междинно плащане 15/09.10.2023 г. на стойност 1 301 179, 32 лева по АДБФП BG16M10P002-4.003-0010 и на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ е извършена проверка на представения комплект документи, в резултат на която е издаден и атакуваният пред АССГ индивидуален административен акт, с който е отказана верификация и плащане на средства в размер на 196 824,00 лева и е намален размерът на верифицираната сума с 58 195, 24 лева. В акта е посочено, че неверифицираната сума от 196 824,00 лева касае Договор РД-ЗЗ-10/23.12.2020 г., сключен с изпълнителя "ИСА 2000" ЕООД, на стойност 4 161 675,43 лева без ДДС, и е по Фактура 4000000981/14.08.2023 г., като включва разходи за извършени СМР в размер на 164 020,00 лева без ДДС от бюджетен ред I.1.2. "Разходи за строително-монтажни работи" (към Дейност 4) и разходи за 20% ДДС върху тях в размер на 32 804,00 лева от бюджетен ред 36.1. "ДДС върху разходи за СМР" (Дейност 4). Непризнатите от представения пакет документи 15/28.09.2023 г. Сертификат 1/14.08.2023 г. за реално извършени работи (КСС с наверижване на стойностите за действително извършените СМР) разходи са дефинирани по размер и по позиции в поместената в акта таблица. Мотивът за отказа в тази част е липса на увереност относно изпълнението на дейностите, включени в позиция 1501 Временни съоръжения (строителна площадка, мобилизация на механизация и др.) за двата участъка на строежа не са ангажирани доказателства за допустимостта на средствата, поради което и не може да се заключи дали те са разходвани съгласно изискванията за допустимостта им съгласно ЗУСЕФСУ. След като е посочил, че верифицираната сума възлиза на 1 104 355,32 лева, органът я е намалил общо с 58 195,24 лева, както следва: 1) На основание чл. 75, ал. 1, във връзка с чл. 71, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ е извършил финансова корекция и не е одобрил възстановяването на бенефициера на сума в размер на 52 228,24 лева от БФП от верифицираните разходи в размер на 1 104 355,32 лева по Фактура 4000000981/14.08.2023 г. по Дейност 4 Строително-монтажни работи от бюджетни редове 1.2.,36.1., поради наложена финансова корекция в размер на 5% от стойността на засегнатите от нередността разходи по Договор РД-ЗЗ-10/23.12.2020 г., сключен с изпълнителя "ИСА 2000" ЕООД, на стойност 4 161 675,43 лева без ДДС, определена на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ с Решение от 15.03.2022 г. на РУО на ОПОС, изпратено на бенефициера с писмо с изх. 4-003-0010-2-311/15.03.2022 г. и във връзка с което е регистрирана нередност ОПОС20/22/КФ/788; 2) На основание чл. 75, ал. 1 във връзка с чл. 71, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ е извършил финансова корекция и не е одобрил възстановяването на бенефициера на сума в размер на 5 967, 00 лева от БФП от верифицираните разходи в размер на 23 868, 00 лева по фактура 1000000239/05.01.2023 г. по Дейност 5 Строителен надзор, от бюджетни редове 17.1.,39.3., поради наложена финансова корекция в размер на 25% от стойността на засегнатите от нередността разходи по Договор РД-36-18/19.11.2020 г., сключен с изпълнителя "СНИК" ЕООД, определена на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ с Решение от 11.03.2021 г. на РУО на ОПОС 2014 - 2020 г., изпратено на бенефициера с писмо с изх. 4-003-0010-2-260/11.03.2021 г. и във връзка с което е регистрирана нередност 0 ПОС20/21/КФ/542. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, но в първата част от него не са посочени и обосновани фактическите и правните основания за постановяването му, а в другата е допуснато смесване на две различни административни процедури, което е предопределило и отмяната на волеизявлението в цялост, поради неговата незаконосъобразност. По отношение на частта, с която е отказана верификация на разходи в размер на 196 824,00 лева, е приел, че органът бланкетно е застъпил теза за липса на увереност за допустимостта на разходите, без да извърши конкретен анализ на представените в хода на производството документи и без да изложи съображения какви факти възприема въз основа на тях. Освен липсата на дължимия анализ на релевантните обстоятелства, според решаващия състав на АССГ, органът не е мотивирал волята си и от правна страна, доколкото не е посочил на кое от основанията за недопустимост съгласно чл. 57 чл. 58 ЗУСЕФСУ счита, че не отговарят разходите. Разглеждайки жалбата против акта в другата му оспорена част, съдът е стигнал до извод за недопустимо смесване на резултатите от две самостоятелни и различни помежду си производства в един акт. Направил е разграничение между верификацията по чл. 60 и сл. ЗУСЕФСУ, чийто краен акт подлежи на обжалване по реда на чл. 145 и сл. АПК, и извършването на финансови корекции съгласно чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което е чисто техническо действие и не може да бъде годен предмет на съдебен контрол. По изложените съображения АССГ е отменил атакуваното от АПИ волеизявление на РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради допуснато при постановяването му съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Предвид застъпените пред касационната инстанция защитни тези, а и в контекста на изложените от първоинстанционния съд решаващи мотиви, обуславящи конкретния резултат от осъществената правораздавателна дейност, спорът пред касационната инстанция се концентрира на първо място, върху въпроса кореспондира ли съдържанието на атакуваното волеизявление на нормативно дължимото съгласно предписанието на чл. 59, ал. 2, т. 4, предл. 1-во и 2-ро АПК в частта относно отказа за верификация в размер на 196 824,00 лева, и на второ място, налице ли е порок, дължащ се на смесване на резултатите от две несъвместими процедури в един акт в частта, с която е намален размерът на верифицираната сума с 58 195,24 лева. Инкорпорираните в атакуваното пред АССГ решение две отделни волеизявления и същественото различие между тях мотивира касационната инстанция да разгледа двете части на акта поотделно. По първата част на акта, с която е отказана верификация в размер на 196 824,00 лева: Изискването за мотивираност на административния акт е едно от съществените условия за неговата законосъобразност. Ролята на въведеното като задължителен реквизит на писмения административен акт в чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК описание на фактическите и правните основания за издаването на акта е да разкрие действителната воля на административния орган да упражни съответната разпоредителна власт. Липсата на посочения елемент, вкл. само на фактическите или само на правните такива, винаги е съществен порок на волеизявлението, т.к. не само накърнява възможността на засегнатите субекти да опровергаят неблагоприятните за тях крайни изводи, а и изначално възпрепятства осъществяването на дължимия съдебен контрол в обхвата по чл. 168 АПК. Последното е вярно, доколкото, сезиран по реда на чл. 145 и сл. АПК, съдът не може да предполага какви са били съображенията на издателя на акта, а единствено преценява дали по този начин упражнената дискреционна власт на органа е в съответствие с изискванията на закона. В случая органът е бил сезиран с искане за междинно плащане по сключен договор за предоставяне на БФП. Разглеждайки постъпилата претенция и позовавайки се на чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ в титулната и чл. 64, ал. 1, предл. 1-во с.з. в обстоятелствената част на волеизявлението си, РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. е отказал верификация на част от заявените разходи. От фактическа страна е прието, че след преглед на кореспонденция с рег. BG16M1OP002-4.003-0010-C03-M222-A001/03.10.2023 г. и рег. BG16M1OP002-4.003-0010-C03-M225-A001/10.10.2023 г. не може да се формира увереност, че средствата са разходвани в съответствие с правилата за допустимост съгласно ЗУСЕФСУ. Нормата на чл. 60, ал. 1 от закона постановява, че управляващите органи извършват авансови, междинни и окончателни плащания въз основа на искане на бенефициера, а предписанието на чл. 62, ал. 1 сочи, че междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Твърде общото съдържание на тези императиви, както правилно е установил първоинстанционният съд, не правят посочването им достатъчно да изпълни задължението на издателя на акта да мотивира волята си съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Административният орган обаче се е позовал и на чл. 64, ал. 1, предл. 1-во ЗУСЕФСУ, според чийто текст в случай че бенефициер не представи в срок документ или разяснения по чл. 63 или е започната процедура по администриране на нередност, съответният разход не се верифицира, но може да бъде включен в следващо искане за плащане. От съдържанието на административния акт става ясно, че с бенефициера е проведена кореспонденция, от която според административния орган не може да се формира увереност относно допустимостта на разходите, заявени за верификация. Привръзката на това фактическо твърдение с нормата на чл. 64, ал. 1, предл. 1-во ЗУСЕФСУ, както правилно сочи касаторът, е достатъчна, за да бъде изпълнено изискването за мотивираност на административния акт, заложено в чл. 59, ал. 2, т. 4, предл. 1-во и 2-ро АПК. В този смисъл остава несподелимо заключението на първостепенния съд за допуснато нарушение в съдържанието на волеизявлението, препятстващо проверката на останалите основания за неговата законосъобразност. Липсата на констатирания в първоинстанционното производство порок задължава съда да разгледа по същество изводите на административния орган. В случая, предвид възприетата теза, съдът не е изложил мотиви по съществото на спора в тази част, което налага връщането на делото по реда на чл. 222, ал. 2 АПК за ново разглеждане, с произнасяне по всички основания за законосъобразност на акта в съответствие с нормата на чл. 146 АПК. Едва при ясно застъпена позиция по тези въпроси, за касационната инстанция ще бъде възможно извършването на дължимата проверка в указания от закона обхват Вж.: чл. 218, ал. 2 АПК. Преди да изложи съображенията си по съществото на спора обаче, първоинстанционният съд следва да изясни фактическата обстановка по делото. В случая липсват доказателства за описаната в акта комуникация между страните, което не позволява да бъде разрешен въпросът дали действително, както РУО твърди, от нея не се формира увереност досежно правилното разходване на средствата по сключения АДПБФП. Затова, при новото разглеждане съдът следва да изясни и тези обстоятелства по надлежния начин. По отношение на частта от акта, с която размерът на верифицираната сума е намален с 58 195,24 лева: Обратно на възприетата от съда теза, не е налице смесване на две производства по недопустим начин. Верификацията на разходите по ЗУСЕФСУ е процедура, имаща за предмет проверка на начина, по който е използвана предоставената БФП, в контекста на приложимите норми, обуславящи нейната допустимост. Тя започва по искане на бенефициер по сключен АДПБФП, предполага представяне на съответните доказателства за заявените разходи и завършва с акт на административния орган, с който се потвърждава или отрича правото на съответното плащане. Този акт подлежи на самостоятелно съдебно обжалване по силата на изричното правило на чл. 64, ал. 4 ЗУСЕФСУ. От своя страна, извършването на финансовата корекция съгласно чл. 75, ал. 1, изр. 1-во от закона е начин на отразяване на факта на вече определена по основание и размер финансова корекция, в хода на висящо производство по верификация и при постъпило искане за плащане. Действително, финансовите корекции се определят върху разходи, които са приети за допустими. Това следва от същността им на административни мерки, които се различават от санкциите. Но така определената основа не означава, че издаването на акта за определяне на финансова корекция по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ предполага вече завършила процедура по верификация. Напротив - съгласно предписанието на чл. 75, ал. 1, изр. 1-во от закона, корекцията се извършва от плащания по проекта, в които са включени засегнатите от нарушението разходи. Тезата се потвърждава и от следващото изречение на цитираната разпоредба, според което когато актът по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ е издаден след съответното плащане, финансовата корекция се извършва чрез доброволно изпълнение от страна на бенефициера в 14-дневен срок, а за програмите за Трансгранично сътрудничество по външните граници на Европейския съюз в 30-дневен срок. Изложеното прави произнасянето на административният орган по чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ в хода на висяща процедура по верификация абсолютно допустимо. Този извод е възприет и в Решение 5107/30.05.2022 г., постановено по адм. дело 1944/2022 г., VII о. на Върховния административен съд. Затова и обратно на възприетата от първостепенния съд теза, няма пречка органът да се произнесе по реда на чл. 60 и сл. ЗУСЕФСУ и по чл. 75, ал. 1 с.з. с един акт, съответно не е налице недопустимо смесване на производствата, обуславящо на самостоятелно основание отмяната на волеизявлението. Доколкото съдът, възприемайки тезата за смесване на производствата, не е формирал съответните фактически и правни изводи и по тази част на оспорения административен акт, аналогично на изложените по първата част на акта мотиви, делото следва да се върне на първоинстанционния съд за ново разглеждане, при което да се направи преценка на всички основания за законосъобразност съгласно чл. 146 АПК. Всичко изложено налага отмяна на обжалваното съдебно решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд, при което съдът да изследва относимите факти в първата част на акта и в зависимост от тях да прецени всички условия за законосъобразност на акта в първата му част, а по втората част - да провери по същество упражнената разпоредителна власт. Останалите доводи на касатора са по материалната законосъобразност на акта, поради което и във връзка с изложените съображения касационната инстанция не следва да ги обсъжда. Решението подлежи на отмяна и в частта за разноските, като съгласно текста на чл. 226, ал. 3 АПК, по направените искания за разноски по делото пред Върховния административен съд се произнася първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, пр. 2-ро и чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение