Решение № 12615 от 25.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3818/2015 г.

Решение № 12615 от 25.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3818/2015 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на "Бойдеви" ЕООД, гр. Свиленград, представлявано от управителя Димитър Илиев, против решение № 474/12.11.2014 г., постановено по адм. д. № 554/2014 г. по описа на Административен съд - Хасково, с което е отхвърлена жалбата на дружеството срещу заповед № 1204/23.07.2014 г. и заповед № 1206/23.07.2014 г., двете издадени от кмета на Община Свиленград. Касаторът релевира доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Дружеството твърди, че при издаване на административните актове са допуснати нарушения на процесуалните правила, които водят до тяхната незаконосъобразност. Неправилно първоинстанционният съд е приел, че комисията по оценяване на кандидатите е провела редовно заседание, мотивирала е предложението си и е съобразила всички, заложени в конкурса, критерии за оценяване на кандидатите. Според касатора, съдът, в противоречие с доказателствата по делото, е приел необоснован правен извод за законосъобразността на атакуваните заповеди. Дружеството иска отмяна на административните актове и връщане на делото за ново разглеждане или, алтернативно, по същество отмяна на заповедите на кмета на Община Свиленград. Ответникът - кметът на Община Свиленград, не изразява становище. Ответникът "Торре" ЕООД, чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба. Претендира присъждане на разноските по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: С оспорената пред първоинстанционния съд заповед № 1206/23.07.2014 г. кметът на Община Свиленград е класирал участниците за пакет "А" от обявен конкурс за възлагане на обществен превоз на пътници по автобусни линии по утвърдена републиканска транспортна схема, по маршрут София - Свиленград, като е поставил на първо място и определил за спечелил участник "Торре" ЕООД - правоприемник на ЕТ "Торре - Тонка Петкова". На второ място е класирал участникът "Бойдеви" ЕООД. Със заповед № 1205/23.07.2014 г., в същия конкурс за маршрут Пловдив - Свиленград кметът на общината е определил за спечелил участник за пакет "В" "Торре" ЕООД като правоприемник на ЕТ "Торре - Тонка Петкова". На второ място е класирал "Бойдеви" ЕООД. Първоинстанционният съд изложил подробно релевантната фактическа обстановка по спора, която касационният съд не следва да обсъжда повторно. Установил е, че с решение № 341/31.10.2012 г. Общинският съвет - Свиленград е открил процедура по провеждане на конкурс за възлагане на обществен превоз по републиканска транспортна схема - квота за общината, за автобусни линии София - Свиленград и Пловдив - Свиленград. Разпределил е маршрутите в три пакета, като предмет на оспорване е класирането на кандидатите за пакет "А" и пакет "В". Местният орган е утвърдил конкурсна документация, критерии и начини за оценяване на кандидатите, определил е 9-членна комисия за разглеждане на предложенията, като е утвърдил поименен състав. ОбС - Свиленград е възложил на кмета на общината провеждането на конкурса. Безспорно е установено, че със заповед № 2016/19.11.2012 г. кметът е обективирал условията на конкурса, датата и мястото на отваряне на офертите, както и на провеждането на огледите на превозните средства. Съобщението за конкурса е публикувано в местния печат. Със заповед № 2024/20.11.2012 г. кметът е назначил комисията, определена с решението на общинския съвет, и е посочил датата на провеждането на оценяване на кандидатите - 27.12.2012 г. По искане на председателя на браншовата организация на автомобилните превозвачи, с нарочна заповед от 27.12.2012 г. е заменил чл. от състава на комисията. На определената дата комисията е провела редовно заседание, на което е разгледала офертите на ЕТ "Торре - Тонка Петкова" и на "Бойдеви" ЕООД. Резултатите са обективирани в протокол от 27.12.2012 г. Комисията е класирала на първо място едноличния търговец за пакети "А" и "В". Членът на комисията Васко Василев е подписал протокола с особено мнение, а членът Йордан Панев е отказал да го подпише. Мотиви за съображенията си членовете на комисията не са изложили писмено, нито такива са инкорпорирани в протокола от заседанието на помощния орган. Този протокол и взетите с него решения не е утвърден от кмета на общината. По тази причина комисията, с писмо от 3.01.2013 г. е поискала от кандидата ЕТ "Торре - Тонка Петкова" да отговори по какъв начин е калкулирана предложената цена на билетите за двата пакета. Поискала е и писмени обяснения от члена на комисията Йордан Панев. След извършени последващи правни действия от общинския съвет и проведено съдебно оспорване на негово решение за прекратяване на процедурата по обявения конкурс, съгласно влязло в сила решение на Върховния административен съд процедурата е продължена по реда на Наредба № 2/2002 г. на министъра на транспорта. Общинският съвет - Свиленград е взел решение № 791/26.03.2014 г., с което е изменил предходно свое решение за определяне състава на комисията по провеждане на конкурса, като е заменил двама от членовете на комисията. Помощният орган, на свое заседание от 14.07.2014 г. се е запознал с приложената документация по процедурата, направил е справка в Търговския регистър за актуалното състояние на кандидатите. Установил е, че ЕТ "Торре-Тонка Петкова" е прехвърлил търговското предприятие с всички активи и пасиви на "Торре" ЕООД. Едноличното дружество притежава валидна лицензия за извършване на пътнически превози. Комисията, в променения от 26.03.2014 г. поименен състав, не е разгледала документите, не е извършила оценка на всеки от кандидатите по заложените в конкурса критерии, не извършила оглед на превозните средства. На заседанието си от 14.07.2014 г. не е взела решение за класиране на участниците, нито е изготвила мотивирано предложение за спечелилия конкурса участник. Комисията е решила: "Предлага на кмета на Община Свиленград да издаде заповед за определяне на спечелил участник класирания на първо място кандидат, съгласно протокол от 27.12.2012 г. на комисията". С оспорените заповеди кметът на общината е класирал кандидатите и обявил за спечелил участник "Торре" ЕООД за пакети "А" и "В", като се е позовал на протокол от 27.12.2012 г. и протокол от 14.07.2014 г. на комисията по провеждането на конкурса. За да отхвърли жалбата на "Бойдеви" ЕОД, съдът е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроцесуалните правила, в съответствие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Решението е неправилно. При постановяването му първоинстанционният съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила и неточно приложение на материалния закон, като не е обсъдил в съвкупност доказателствата по делото и е извел неправилния извод за спазване на административнопроцесуалните правила при издаване на оспорените административни актове. Възлагането на обществени превози на пътници е правно регламентирана дейност, уредена в Наредба № 2 от 15.03.2002 г. на министъра на транспорта и съобщенията. Извършва се чрез конкурс, класиране на кандидати и определяне на изпълнител, с когото се сключва превозния договор. Налице е сложен фактически състав, съдържащ както административни, така и граждански правоотношения. В административната фаза участват два различни органа - общинският съвет и кметът, всеки от които със самостоятелни функции и съответни на тях права и задължения. Общинският съвет е органът, който съгласно нормата на чл. 17, ал. 3 от Наредбата взема решение за откриване на конкурса и то има основополагащ характер за цялата процедура. С него се утвърждават критериите и начина за оценка и класиране на кандидатите, определя се броят и компетентността на членовете на комисията като помощен орган по провеждането на конкурса. В съответствие с нормативните предписания, с решение от 2012 г. Общинският съвет - Свиленград е открил процедура по провеждане на конкурс с предмет "Възлагане на превози на пътниците по утвърдени транспортни схеми от републиканската транспортна схема от квотата на Община Свиленград" за маршрут София-Свиленград и Пловдив-Свиленград. С решението е възложил на кмета на общината изпълнението на функциите по провеждането на конкурса съобразно утвърдените критерии, като е определил и поименния състав на конкурсната комисия. Според решението на общинския съвет членовете на комисията по провеждане на конкурса са девет, като всички са посочени поименно. Кметът на общината първоначално е назначил конкурсната комисия съгласно решението на общинския съвет. Впоследствие, по искане на браншовата организация, е заменил нейния представител, като не е нарушил нито числеността на комисията, нито определената експертност. Комисията е провела заседанието си на 27.12.2012 г., на което са разгледани и оценявани предложенията на кандидатите. Протоколът обаче е разписан при отказ на един от членовете и особено мнение на втори, като двамата не са изложили съображения по приетите от комисията констатации и оценки. Към протокола не са изготвени и приложени оценките, дадени от членовете на комисията по отделно, за всеки от заложените критерии съобразно утвърдената методика на оценяване. Допълнително помощният орган е изискал становище от един от участниците в конкурса, след обявяване на своите резултати. Съгласно разпоредбата на чл. 17, ал. 7 от Наредба № 2, комисията се състои най-малко от петима членове, в това число юрист и специалисти, притежаващи необходимата професионална квалификация и практически опит за оценяване на предложенията. Цитираната разпоредба съдържа изисквания относно състава на комисията с цел да се осигури компетентен състав от лица. С решението си Общинският съвет - Свиленград е посочил вида на специалистите и е определил броя на членовете на комисията. Това решение е стабилен административен акт. Заповедта на кмета на общината е издадена в изпълнение решението на ОбС - Свиленград. Изискването за състава и членовете на конкурсната комисия не е формално, а по този начин нормативно е гарантирана обективна преценка на предложенията. Съществен и относим към законосъобразността на административните актове е фактът, че при повторното оценяване на кандидатите след произнасянето на съда, е налице и изменение в персоналния състав на комисията, т. е. възникнал е нов юридически факт. При провеждане на конкурсната процедура за възлагане на обществен превоз, съгласно чл. 24 от Наредба 2/15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси (загл. изм. ДВ, бр. 44/2011 г.), специално назначена комисия оценява и класира предложенията и взема решенията си на база комплексната оценка на всяко предложение по критериите, утвърдени от общинския съвет. Оценяването на участниците от комисията е правен въпрос, който е в предмета на контрола за законосъобразност от съда, тъй като оценките се поставят при определени условия и критерии. Правилността на оценяването е във връзка с тяхното прилагане, за което обективен вот следва да даде всеки чл. на комисията, назначен от кмета в изпълнение решението на общинския съвет. Само обстоятелството, че помощната комисия, определена с решението на общинския съвет от 26.03.2014 г., не е извършила на собствено основание оценка и класиране на кандидатите, а е приела констатации, изложени в предходен протокол на комисия, която е заседавала в различен състав, води до изкривяване на резултатите, което опорочава по-нататъшната процедура и води до незаконосъобразност на оспорените заповеди. Препращане към решението на комисията от 27.12.2012 г. е недопустимо. Действително, нарушенията не на всички процесуални правила представляват съществени пороци на административния акт. Съществено е само това нарушение, което е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, т.е. такова нарушение, недопускането на което е могло да доведе до друго разрешение на поставения пред административния орган въпрос. На следващо място, оспорените административни актове не са мотивирани. Членовете на комисията в релевантния състав не са изложили своите персонални оценки на кандидатите по утвърдените критерии, предвид приетата методика за оценяване. Нито в крайния административен акт, нито в протокола на комисията от 14.07.2014 г. се съдържа обосновка на оценяването и класирането на кандидатите по заложените от възложителя критерии. В документите, подготвящи издаването на крайния акт, липсва подробна и конкретна мотивировка за поставените точки по отделните критерии за всеки един от двамата кандидати от членовете на комисията. Не е посочено въз основа на кои доказателства почиват оценките, за да може съдът да извърши проверка на законосъобразността на оценяването, съответно, избора за изпълнител. От представените документи не става ясно как е формиран и с какво се обяснява получения от всеки участник резултат по съответния критерий. Чрез излагането на мотиви се осъществява контрола върху законосъобразността на крайния акт, упражняван при обжалването му пред съда, допринася за разкриване на евентуално допуснатите закононарушения, разкрива и възможности за контрол над случаите, в които въпросът е решен по свободна преценка, включително дали не са надхвърлени рамките на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност. Липсата на мотиви или тяхната недостатъчност водят до невъзможност за правилно упражняване на съдебния контрол върху оспорения административен акт. Като задължителен елемент от формата и съдържанието на акта отсъствието им съставлява основание за неговата отмяна. При положение, че крайният акт на кмета за класиране на кандидатите изцяло възпроизвежда решението на конкурсната комисия за оценяване и класиране на офертите, което колективният помощен орган не е мотивирал, а е възприел констатациите и изводите на комисия в друг състав, то констатираните нарушения са от категорията на съществените, поради което и на основание чл. 146, т. 3 АПК оспорените заповеди са незаконосъобразни, а решението на първоинстанционния съд като неправилно подлежи на отмяна. Също така, нито в Наредбата, нито в утвърдени правила за организация и провеждане на конкурса е предвидена нормативноустановено правомощие на комисията да предоставя възможност на участниците в конкурса да доокомплектоват документите си след подаване на офертите, след отваряне на пликовете, още повече - след постановяване на решението, с което предлагат класиране на участниците в конкурса. В случая, предвид препращането към предходно решение, комисията в актуалния си състав всъщност е легитимирала действията от 3.01.2013 г., когато е изискала от единия от кандидатите ЕТ "Торре - Тонка Петкова" допълнителна мотивировка за калкулираната от нея цена на билетите по съответните маршрутни линии. Следователно, като е дала възможност на участник да доокомплектова документите си след отварянето на офертата, Комисията е допуснала съществено нарушение на процедурата, което безспорно влияе върху законосъобразността на издадените заповеди. Настоящият състав констатира, че на 14.07.2014 г. комисията е заседавала в състав от осем члена. Протоколът не е подписан от Венелин Сапунджиев. Причини за отсъствието му не са отразени в протокола, но към него е приложен болничен лист на Сапунджиев. От тези данни следва, че комисията е заседавала и в ненадлежен състав от четен брой членове. Неоснователно е възражението на касатора, че конкурсната процедура е проведена и приключила с участието на различен от първоначалния кандидат - "Торре" ЕООД. Както правилно е приел първоинстанционният съд, продажбата на предприятието е извършена без никакви ограничения като съвкупност от права, задължения, активи и пасиви на едноличния търговец. Едноличното дружество притежава и лиценз за превоз на пътници. Продажбата на предприятието има транслативен ефект по отношение на съвкупността от права, задължения и фактически отношения. Специфичното при прехвърлянето на предприятие на едноличен търговец е, че обект на стопанската операция е самото предприятие като носител на права и задължения. Цитираната от касатора съдебна практика е неотносима към конкретния спор. Предвид изложеното, решението на Административен съд - Хасково подлежи на отмяна. При изяснена фактическа обстановка и предвид чл. 222, ал. 1 АПК, по същество оспорените заповеди на кмета на Община Свиленград следва да бъдат отменени, като преписката бъде върната на административния орган за ново произнасяне от етапа на извършване оценка на кандидатите от комисията, определена с решение № 791/26.03.2014 г. на ОбС - Свиленград. Воден от горното, Върховният административен съд