Решение № 9470 от 7.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4325/2014 г.

Решение № 9470 от 7.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4325/2014 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Панайот Генков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от министъра на здравеопазването срещу решение № 15612 от 26.11.2013 г., постановено по адм. дело № 12716/2012 г. от тричленен състав на Върховния административен съд - трето отделение, в частта му, с която са обявени за нищожни чл. 3 в частта му "и ежегодно определя броя на местата за специализанти" и чл. 18г, ал. 5 и са отменени чл. 20 и чл. 20а от Наредба № 34 от 2006 г. (обн. ДВ, бр. 7, 2007 г.) за придобиване на специалност в системата на здравеопазването. С касационната жалба се твърди, че решението е неправилно. Иска се отмяната му и произнасяне по съществото на спора с отхвърляне жалбата на Сдружение "Български лекари за европейски стандарт на специализация". Ответникът - Сдружение "Български лекари за европейски стандарт на специализация" не ангажира становище по жалбата. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд - I колегия, намира касационната жалба като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК за процесуално допустима, а разгледана по същество - за неоснователна. С обжалваното решение тричленният състав на Върховния административен съд е обявил за нищожни чл. 3, в частта му "и ежегодно определя броя на местата за специализанти" и чл. 18г, ал. 5 от Наредба № 34 от 29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването (наричана по-долу за краткост Наредбата), издадена от министъра на здравеопазването, отменил е чл. 20 и чл. 20а от същата наредба и е отхвърлил като неоснователно оспорването по жалба на сдружение "Български лекари за европейски стандарт на специализация" на чл. 11а от Наредбата. Решението е обжалвано само в частта му, с която са били обявени за нищожни чл. 3 в частта му "и ежегодно определя броя на местата за специализанти" и чл. 18г, ал. 5 и са отменени чл. 20 и чл. 20а от Наредба № 34 от 2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването. В останалата си част решението като необжалвано е влязло в сила, поради което не подлежи на обсъждане от настоящата съдебна инстанция. За да постанови посочения резултат, съдът по отношение оспорването на чл. 3, в частта му "и ежегодно определя броя на местата за специализанти" и чл. 18г, ал. 5 от Наредбата е приел, че спорът по делото, касаещ разпоредбата на чл. 3, е правомощието на министъра на здравеопазването да определи не само броя на местата за следдипломно обучение по специалности, субсидирани от държавата, каквото безспорно има по силата на чл. 178, ал. 3 от ЗЗ, но и определянето на общия брой на местата за следдипломно обучение. Според съда правилното тълкуване на закона изисквало разпоредите на чл. 5, чл. 179, ал. 1 и чл. 178, ал. 3 от ЗЗ да се разглеждат в съотношение на взаимно допълване, разкриващо, че целите и приоритетите на НЗС, касаещи обезпечаването на НЗС с медицински специалисти съобразно нуждите на отделните специалности в медицината, можело да се осъществи от МЗ чрез определяне на конкретен брой места, субсидирани от държавата, но не и чрез определяне на общия брой места за следдипломно обучение. Законът изрично определял правомощията на МЗ по отношение определянето на броя на специализантите, като ограничавал същите единствено до ежегодното определяне броя на местата за следдипломно обучение по специалности, субсидирани от държавата в съответствие с целите и приоритетите на НЗС. Делегацията на правомощия по силата на чл. 181, ал. 1 от ЗЗ от страна на законодателя към административния орган за определяне на условията за провеждане на обучението на специализантите изключвало правомощието МЗ чрез подзаконов акт да оправомощи себе си или друг субект с компетентността да определя общия брой на специализантите. С оглед систематичната връзка между чл. 3 и чл. 18г, ал. 5 от Наредбата, се налагал и изводът, че щом МЗ има правомощието ежегодно да определя единствено броя на местата за специализанти, субсидирани от държавата, то същият противно на закона се бил оправомощил чрез чл. 18г, ал. 5 от Наредбата да посочва местата за специализанти срещу заплащане, за които висшите училища, Военномедицинска академия, лечебните и здравните заведения или регионалните здравни инспекции се задължават за заплащат на специализанта възнаграждение по чл. 24, ал. 3, т. 3, както и местата срещу заплащане по чл. 24, ал. 5, т. 3 от Наредбата. По отношение оспорването на чл. 20 и чл. 20а от Наредбата съдът е развил съображения, че доколкото с разпоредбата на чл. 20 се въвеждал облекчен ред за достъп до обучение за придобиване на специалност в здравеопазването чрез конкурс по документи спрямо общия ред, уреден в чл. 21, ал. 1 от Наредбата, а именно писмен конкурсен изпит, както и че достъп до този облекчен ред имали единствено лицата, попадащи в една от посочените в разпоредбата групи, можело да се приеме с категоричност, че същата въвежда форма на пряка дискриминация по отношение на лицата, които не са в същото лично положение, каквото имат посочените по чл. 20 от Наредбата. Оспореният текст от Наредбата противоречал на чл. 14 от ЕКЗПЧОС и чл. 2 Протокол № 1 към ЕКПЧ, чл. 6, ал. 2, изр. второ от КРБ, като съдът е съобразил и тълкуването, дадено с решение № 14 от 10.XI.1992 г. на КС на РБ по конст. д. № 14/92 г., както и на чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.). Като е приел, че привилегированото положение на лицата е по признак на личното им положение по точка 2 - 5 от чл. 20 и по признаците лично положение и образование по т. 1, които от своя страна били признаци по чл. 4, ал. 1 от ЗЗД, съдът е намерил, че по делото не са доказани предпоставките по чл. 7, ал. 1, т. 2 от ЗЗД, обосноваващи изключението от принципа за равнопоставеност на гражданите пред закона и в частност достъпа им до образование, чрез реализация на правата им по чл. 178, ал. 1 от ЗЗ във вр. с ал. 2, т. 1 от същия текст. Към преписката по издаване на акта липсвали каквито и да е мотиви, обосноваващи приемането на тази дискриминационна норма. Липсата на такива не можело да бъде санирана чрез аргументация, изложена в хода на делото от страна на процесуалния представител на ответника. Вече изложеното по отношение чл. 20 от Наредбата, важало със същата сила и по отношение на чл. 20а, ал. 1 от същата. Разглежданата разпоредба поставяла лекарите, работещи в центрове за спешна медицинска помощ в привилегировано положение спрямо всеки друг кандидат за следдипломно обучение (дори и тези по чл. 20), без обаче тази привилегия да била надлежно обоснована. Липсата на мотиви за приемането на тази пряко дискриминационна норма според съда било достатъчно основание за отмяната й като незаконосъобразна, наред с явното й противоречие с чл. 4 от ЗЗДискр., а зависимостта между ал. 1 и ал. 2 и ал. 3 от разпоредбата, с оглед техния комплексен характер налагало отмяната на чл. 20а като цяло. Решението е правилно. Към него са изложени подробни мотиви, съдържащи задълбочено обсъждане на твърдените с жалбата доводи за нищожност и отмяна на оспорените текстове от Наредбата. Тези мотиви и съдържащите се в тях правни изводи са правилни и обосновани, поради което напълно се споделят от настоящата инстанция. Съдът е направил систематическо и логическо тълкуване на нормативната уредба, като правилно е установил противоречието на атакуваните текстове от наредбата с приложимите законови разпоредби. Правилен и законосъобразен е изводът, че разпоредбите на чл. 5, чл. 179, ал. 1 и чл. 178, ал. 3 от ЗЗ взаимно се допълват и следва да се разглеждат именно в това съотношение. Правното основание за издаване на Наредбата е чл. 181, ал. 1 от ЗЗ, който следва да се тълкува във връзка с чл. 178, ал. 3 от ЗЗ. По силата на чл. 181, ал. 1 от ЗЗ, номенклатурата на специалностите в системата на здравеопазването, условията и редът за провеждане на обучението и придобиване на специалност в здравеопазването, както и финансирането му, се определят с наредба на министъра на здравеопазването, съгласувана с министъра на образованието и науката и с министъра на финансите. Но съгласно чл. 179, ал. 3 от същия закон, министърът на здравеопазването ежегодно определя броя на местата за следдипломно обучение по специалности, субсидирани от държавата в съответствие с целите и приоритетите на националната здравна стратегия. Следователно делегирането на правомощия по силата на чл. 181, ал. 1 от ЗЗ на административния орган изключва правомощието на министъра на здравеопазването да определя общия брой на специализантите. Министърът на здравеопазването не може сам да се оправомощава с компетентността да определя общия брой на специализантите с подзаконов нормативен акт. Законът е определил правомощията на министъра на здравеопазването като ги е ограничил само до определяне на броя на специализантите, субсидирани от държавата в съответствие с целите и приоритетите на националната здравна стратегия. Противното би означавало намеса в академичната автономия на лечебните заведения. В тази връзка неоснователно се явява и възражението, че определянето на броя на местата за следдипломно обучение по специалности като част от провежданата от министъра на здравеопазването политика, гарантирало утвърждаването на достатъчен брой места за българските граждани по отделните специалности, съобразно потребностите на населението, а не съобразно наличните ресурси и възможности на обучаващите институции и атрактивността на някои медицински специалности. Такова ограничение законодателят не е имал предвид. След като е установил противоречие със закона на разпоредбата на чл. 3 от Наредбата от такова естество, че да обяви нищожността на същата, съдът е стигнал до правилния извод, че предвид логическата връзка на този текст с текста на чл. 18г, ал. 5, последният също следва да се обяви за нищожен, тъй като ако министърът на здравеопазването има правомощието да определя ежегодно броя на местата само за специализанти, субсидирани от държавата, то същият не може и да посочва местата за специализанти срещу заплащане по чл. 24, ал. 3, т. 3 и ал. 5, т. 3 от Наредбата. Неоснователно е възражението, че изричното посочване в разпоредбата на чл. 178, ал. 3 от ЗЗ само за местата за следдипломно обучение по специалности, субсидирани от държавата, не лишавало министъра от правото да определя и местата за специализанти срещу заплащане или другите видове места, като израз на правомощията му по планиране и контрол на следдипломното обучение. Такова тълкуване е неправилно. Ако законодателят бе имал предвид, че министърът е органът, който определя всички места, независимо дали са субсидирани от държавата или са места за специализанти срещу заплащане или другите видове места, нямаше да го ограничи законодателно само до определяне на местата за специализанти, субсидирани от държавата. Подробно и задълбочено съдът се е мотивирал и по отношение законосъобразността на чл. 20 и чл. 20а от Наредба № 34 от 2006 г., като правилно е приел, че същите въвеждат форма на пряка дискриминация по отношение на лицата, които не са в същото лично положение, каквото имат посочените в тези текстове от Наредбата лица. Обоснован е изводът за противоречие на същите с чл. 14 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи и на чл. 2 от Протокол № 1 към Конвенцията, както и с чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България и с чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. Не може да се сподели доводът на касатора, че приемът по документи се отнасял само до определени специалности, които по своя характер били теоретични, а предвиденото облекчение в конкурсната процедура било обективно оправдано като подходящо и пропорционално средство за постигане на необходимата и правомерна цел и не можело да се разглежда като дискриминация. Фактът на облекчаване на процедурата за определени категории лица, изчерпателно изброени в оспорените разпоредби, ги поставя в привилегировано положение спрямо всеки друг кандидат за следдипломно обучение, като тази привилегия не е надлежно обоснована. Липсата на мотиви за такива дискриминационни норми е достатъчно основание за отмяната им. Решението на съда е обосновано, постановено е в съответствие с наличните данни, от които са изведени законосъобразни правни изводи. Твърдените касационни доводи не се установяват, поради което и не може да се приеме наличието на касационни отменителни основания. По изложените съображения обжалваното решение на тричленен състав на Върховния административен съд - трето отделение, като правилно следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд - петчленен състав,