Решение № 10078 от 22.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2945/2010 г.

Решение № 10078 от 22.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2945/2010 г., V о., докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Цветелина Димчева Дикова против заповед № РД 44-13/21.01.2010 г. на министъра на земеделието и храните, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 89, ал. 2, т. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) й е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл служебното й правоотношение е прекратено. Жалбоподателката поддържа, че заповедта е постановена в нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като в противоречие с чл. 93, ал. 1 от ЗДСл не е изслушана от дисциплинарнонаказващия орган, не са обсъдени представените от нея писмени обяснения и не са събрани и оценени посочените от нея доказателства. Твърди също, че заповедна не съдържа описание на конкретни нарушения, нито доказателствата, които да ги установяват и в този смисъл наказанието е наложено без да са налице основанията, предвидени в закона за това. Моли заповедта да бъде отменена, като й се присъдят и разноските по делото. Ответникът - министърът на земеделието и храните оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Като взе предвид изложеното в жалбата и събраните по делото доказателства, настоящият съдебен състав констатира следното: Жалбоподателката е назначена на длъжност "младши експерт" в Общинска служба по земеделие - Панчарево. Със заповед № РД-03-0184 от 10.09.2009 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие" - София същата е определена за един от служителите на Общинска служба по земеделие - Панчарево, които ще подписват всички решения на общинската служба. Съгласно заповед на министъра на земеделието и храните от 30.10.2009 г. Инспекторатът при министерството извършва проверка в Общинска служба по земеделие - Панчарево относно законосъобразността на действията на длъжностните лица от службата по прилагане на нормативната уредба при възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи. С доклад № КД 01-39 от 26.11.2009 г., изготвен от директора на инспектората, министърът на земеделието и храните е информиран за нарушения в работата на Общинска служба по земеделие - Панчарево, допуснати по конкретни преписки за възстановяване на правото на собственост, свързани с неправилно прилагане на разпоредбите на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗЗПЗЗ) и Правилника за неговото приложение (ППЗСПЗЗ). Установено е, че липсва карта на землището, не се съставени протокол и карта за разпределение по начин на възстановяване на земи съгласно чл. 18г от ППЗСПЗЗ, необосновано е забавено издаването на решение за възстановяване на земи на общината и др. С доклада са направени и предложения за налагане на дисциплинарни наказания на лицата, натоварени да подписват решенията на общинската служба по земеделие. С оглед данните от доклада министърът нарежда да се образува дисциплинарно дело (заповед № РД-11- 2/8.01.2010 г.) против жалбоподателката Дикова. На свои заседания, проведени на 11.01.2010 г. и на 12.01.2010 г. дисциплинарният съвет събира доказателства и разглежда данните за допуснати от страна на Дикова нарушения. Въз основа на изяснените в хода на дисциплинарното дело факти и обсъждането на конкретни преписки за възстановяване правото на собственост върху земеделски земи, по които са взети решения от Общинската служба по земеделие - Панчарево, дисциплинарният съвет приема, че са допуснати отразените в доклада на инспектората нарушения в работата на службата, както и че са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на жалбоподателката Дикова, тъй като същата като младши експерт в Общинска служба по земеделие - Панчарево, не изпълнява преките си задължения съгласно длъжностната характеристика и заповед на началника на службата РД-09-279/1.09.2009 г., с която е определена да отговаря за землищата на с. Железница, Кокаляне и яз. Искър, както и за нарушения, допуснати при изпълнението на заповедта на директора на Областна дирекция "Земеделие"- София от 10.09.2009 г., с която й е възложено да подписва решенията на службата по земеделие. Съобразно направените констатации съветът достига до извода, че на жалбоподателката следва да бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение" за нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл (протокол). С оглед становището на дисциплинарния съвет министърът на земеделието и храните кани служителката да даде писмени обяснения за допуснатите нарушения по разгледаните в доклада на инспектората и от дисциплинарния съвет преписки (писмо № 10-34/12.01.2010 г.). Такива се представени от жалбоподателката на 15.01.2010 г. На същата дата жалбоподателката е изслушана от заместник - министъра на земеделието и храните, осъществяващ при условията на заместване функциите на административния орган на 14 и 15 януари 2010 г. (заповед № РД 09-19/13.01.2010 г. на министъра, протокол от 15.01.2010 г.). Въз основа на доклада на инспектората, решението на дисциплинарния съвет и на събраните доказателства, министърът на земеделието и храните постановява заповед № РД 44-13/21.01.2010 г., предмет на оспорване, с която на основание чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл налага на Дикова дисциплинарно наказание "уволнение" и прекратява служебното й правоотношение. В мотивите на заповедта административният орган възпроизвежда решението на дисциплинарния съвет за нарушения на нормативната уредба, свързани с неправилно прилагане на разпоредбите на ЗСПЗЗ и ППЗСПЗЗ, допуснати от Общинска служба по земеделие - Панчарево по конкретни преписки и въз основа на това приема, че жалбоподателката не е изпълнила служебните си задължения относно възстановяването на собствеността върху земеделските земи, гори и земи от горския фонд съгласно длъжностната характеристика, както и задълженията по контролиране воденето на деловодството, съхраняване на служебните документи и организиране на архива на службата, а също е допуснала и пропуски при изпълнение на заповед № РД 03-0184 от 10.09.2008 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие"- София, които квалифицира като нарушение на чл. 21 от ЗДСл за точно, безпристрастно и в съответствие със законите изпълнение на служебните задължения. Заповедта е връчена на служителката на 22.01.2010 г. в 14.00 часа (отбелязване). При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до следните изводи: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, от лице, чиито права и интереси са засегнати от постановения административен акт, поради което е допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна по следните съображения: Оспорената заповед е издадена от компетентния орган и при спазване на административнопроизводствените правила. В съответствие с разпоредбите на чл. 95 и 96 от ЗДСл жалбоподателката е наказана след проведено производство пред дисциплинарния съвет, в което са изяснени фактите и обстоятелствата във връзка с възможните нарушения и са събрани доказателства. Спазена и нормата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл - преди налагане на дисциплинарното наказание служителката е поканена да даде писмени обяснения, които са взети предвид от министъра и е изслушана от дисциплинарнонаказващия орган. Възражението, че е допуснато нарушение на процесуалните изисквания, тъй като изслушването е проведено от заместник - министъра на земеделието и храните, а не от издателя на заповедта е неоснователно. В случая процедурата по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл не е опорочена, тъй като на датата на изслушването заместник - министърът изпълнява функциите на титуляра по време на отсъствие на последния, по силата на изрична заповед, т. е. същият замества министъра поради обективната невъзможност на последния да изпълнява задълженията си през определен период. През времето на отсъствие на титуляра заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем (ако заповедта за заместване не се предвижда друго), като предприетите действия са от името на замествания орган. В този смисъл е Тълкувателно решение № 4/2004 г. на Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд. Поради това настоящият съдебен състав приема, че в случая изслушването е проведено от името на административния орган и този смисъл изискванията на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл са изпълнени. Възражението, че заповедта е издадена без да са събрани и оценени посочените от служителката доказателства е неоснователно. Административният акт е постановен след разглеждане и обсъждане на писмените обяснения на служителката, депозирани шест дни преди издаването му. С писмените обяснения събиране на доказателства не е поискано, а и липсват данни такова искане да е направено при проведеното изслушване. Ето защо следва да се приеме, че при налагане на най-тежката дисциплинарна санкция не е допуснато нарушение на императивната норма на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Въпреки неоснователността на посочените възражения оспорената заповед следва да бъде отменена, тъй като при издаването й не е спазено изискването за форма и същата е постановена в противоречие с материалноправни разпоредби. В нарушение чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл заповедта не съдържа описание на извършените от служителката нарушения с дата, място и обстоятелства, при които са допуснати, не са посочени и доказателствата, които ги установяват, както и служебните задължения, които са били виновно нарушени. Нормата на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл е императивна, предвидена е като гаранция за законосъобразното упражняване на предоставената на административния орган дисциплинарна власт и съответно като гаранция за защита правата на служителя. В случая в противоречие с цитирания по-горе текст административният акт съдържа изброяване на няколко преписки за възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи, разгледани от Общинска служба по земеделие - Панчарево, в чийто състав е жалбоподателката, по които са допуснати нарушения на законови и подзаконови актове от страна на службата, но без да е конкретизирано какво нарушение или нарушения служителката е допуснала по всяка от тях, в какво се изразява неизпълнение на служебните задължения и точно на кои служебни задължения, предвидени в длъжностната й характеристика, както и кои точно действия или бездействия, извършени от Дикова са в противоречие с нормата на чл. 21 от ЗДСл. Констатираните нарушения на формата на оспорената заповед са съществени, тъй като препятстват ефективното упражняване на правото на защита на жалбоподателката и са достатъчно основание за отмяна на административния акт. Освен това обжалваната заповед е издадена в противоречие с нормата на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, която предвижда, че неизпълнението на служебните задължения представлява дисциплинарно нарушение. В случая най - тежката дисциплинарна санкция е наложена на Дикова без да е установено конкретно неизпълнение на служебните задължения, което да се квалифицира като дисциплинарно нарушение. Прието е, че като определена със заповед на директора на Областна дирекция "Земеделие" - София за една от служителите, които подписват решенията на общинската служба, същата не изпълнява служебните си задължения съгласно длъжностната характеристика, допуска нарушения при контролиране воденето на деловодството и съхраняване на служебните документи и организацията на архива на службата без да е съобразено, че направените по-горе констатации в заповедта за нарушения на нормативната уредба по няколко преписки за възстановяване правото на собственост на различни лица, не се свързани с конкретно поведение на жалбоподателката или с деловодни и канцеларски пропуски. Освен това цитираното като основание за налагане на наказанието неизпълнение на служебните задължения е общо и декларативно, без нарушенията да са описани, съгласно посочените по-горе изисквания. Същите не се обосновават и от обстоятелствената част на заповедта, която не обсъжда персонални прояви на Дикова, свързани с вземането на решение по цитираните преписки, поради което не може да се направи извод, че такива нарушения на служебните задължения действително са допуснати. Оспорената заповед не установява и нарушение по чл. 21 от ЗДСл. При липсата на доводи за конкретни действия или бездействия на служителката, насочени към нарушаване или неизпълнение на служебните задължения, не може да се направи извод, че същата не изпълнява задълженията си точно, безпристрастно и в съответствие със законите. Установените пропуски и нарушения на законови и подзаконови нормативни актове, допуснати при работата Общинската служба по земеделие - Панчарево засягат актовете и цялостната работа на службата, а не на отделни нейни членове. В този смисъл пропуските в работата на този орган не могат да бъдат обяснени с неизпълнение на служебни задължения от страна на жалбоподателката Дикова, още повече, че не е посочено кои задължения не са изпълнени и как, ако ги изпълни, последната би могла да повлияе на решенията на службата. Всичко изложено налага извода, че оспорената заповед, с която на жалбоподателката е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" е постановена без да са изпълнени изискванията на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, т. е. без да е установено неизпълнение на служебните задължения - порок на административния акт, който е още едно основание за неговата отмяна. С оглед изложеното, направеното искане, доказателствата за действително направени разноски и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК Министерство на земеделието и храните следва да заплати на жалбоподателката сумата 1000.00 лв. разноски по делото. По тези съображения и на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,