Решение № 2166 от 5.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 12007/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Министерски съвет на Република България, чрез процесуалните представители М. Славкова и С. Божилова служители с юридическо образование, срещу Решение 23081 от 11.11.2024 г., постановено по адм. дело 5446 от 2024 г. по описа на Административен съд София-град. Изложени са съображения за неправилност поради нарушение на съдопроизводствените правила и материалния закон и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли оспореното съдебно решение да бъде отменено. В съдебно заседание поддържа жалбата Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответника. Претендира за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - Й. Стоун ЕАД, гр. Мездра, чрез адвокат В. Чернев, оспорва жалбата. Моля съда да остави в сила обжалваното решение като валидно, допустимо и правилно по съображенията изложени в отговора на касационната жалба. Претендира адвокатско възнаграждение. Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на подадената касационна жалба. Счита, че решението на съда е правилно и следва да бъде оставено в сила. Представя подробно писмено становище. Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК. След като разгледа касационната жалба по същество, Върховният административен съд, шесто отделение, я намира за неоснователна по следните съображения: От събраните в първоинстанционното производство доказателства се установява, че със заявление вх. Е-26-Й-13/27.02.2023г. на Министерство на енергетиката (МЕ) ответника по касацията е поискал предоставяне на концесия за добив на подземни богатства по право на основание чл.29, ал.1 от Закона за подземните богатства (ЗПБ). По делото не е спорно, че това заявление е било придружено с приложенията, посочени в чл.54, ал.2 ЗПБ. Дружеството е титуляр на удостоверение за търговско откритие 576/23.01.2023г., издадено от министъра на енергетиката в изпълнение на решение 181/17.05.2022г. по адм. д. 47/2022г. на Административен съд Враца, оставено в сила с решение 11849/20.12.2022г. по адм. д. 6322/2022г. на Върховния административен съд, Шесто отделение. Предвид датата на издаване на удостоверението, заявлението от 27.02.2023г. е подадено в срока по чл.29, ал.1, т.3 ЗПБ. С писмо изх. Е-91-00-74/13.06.2024г. на и.д. главен секретар на МЕ проектът на доклад от МЕ, проект на Решение на МС, финансово обосновка (за Министерство на финансите) и проект на съобщение за средствата за масово осведомяване, на основание чл.32 ал.1 и ал.3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (УПМСНА) са внесени в МС. Видно от писмо изх. 04.21.-132/19.06.2024г. на главния секретар на МС, проектът на решение на МС е бил съгласуван с приложеното становище на директора на дирекция Координация на политики и концесии . Видно от представените становища, при извършеното съгласуване по реда на чл.31-37 от УПМСНА, с писмо изх. 04-07-164/19.06.2024г. на Министерство на финансите (МФ) е изразено становище, че до избирането на редовно правителство и изготвяне на нова обща политика в областта на концесиите, в т. ч. за добив на подземни богатства, МФ няма да се произнася по финансови обосновки към проекти на актове на МС относно предоставяне на концесии или сключване на допълнителни споразумения към концесионни договори. В същото писмо са направени предложения за изменения в проектите на доклад, решение на МС и концесионен договор. При тези факти АССГ е приел, че проектът за решение на МС за предоставяне на концесия е внесен с писмо изх. Е-91-00-74/13.06.2024 г. на МЕ, като това е датата на започване на производството по смисъла на чл.25, ал.1 от АПК. Тъй като с внасянето на проекта е била налице и релевантната за него информация, срокът за произнасяне на МС по искането следвало да бъде определен съгласно чл.57, ал.6 във вр. с ал.4 АПК, като 7-дневният срок бил до 20.06.2024г. Установявало се от справка в общодостъпната интернет страница на МС, че първото заседание, следващо посочената дата, било проведено на 26.06.2024г., когато бил изтекъл съответно срокът по чл.57, ал.6 АПК. Не се установявало, нито се твърдяло произнасяне на МС по внесеното предложение. Следователно, налице бил мълчалив отказ, срокът за чието оспорване съгласно чл.149, ал.2 АПК бил 26.07.2024 г. Поради това жалбата против мълчаливия отказ, подадена на 12.04.2024г., се явявала преждевременна. Доколкото обаче проектът за решение бил внесен от главния секретар на МЕ в МС след подаването й и по него не било налице произнасяне на компетентния орган, следвало да се приеме, че жалбата е допустима, тъй като имало за предмет мълчаливия отказ по искането за предоставяне на концесия. Тъй като не се установявало съществуване на основание за отказ и предоставянето й не било предмет на преценка по целесъобразност от МС чл.29, ал.1 ЗПБ, оспореният акт следвало да бъде отменен и преписката изпратена за постановяване на решение на концесия за добив по право съгласно чл.54а, ал.3 ЗПБ. При тези мотиви отменил мълчаливия отказ на Министерския съвет за предоставяне на концесия по проект, внесен с писмо изх. Е-91-00-74/13.06.2024г. на Министерство на енергетиката, изпратил преписката на Министерския съвет със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона съобразно изложеното в мотивите и осъдил администрацията на Министерския съвет да заплати на Й. стоун ЕАД, с ЕИК 205920129, сумата 4850 лева разноски по делото. След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за неоснователна. Съгласно чл. 39, ал. 2, т. 2 от ЗПБ, концесия за добив на подземни богатства се предоставя по право на титуляр на разрешение за търсене и проучване или разрешение за проучване при условията на чл. 29. Според чл. 29 ЗПБ, "Титулярът на разрешение за търсене и проучване или за проучване се определя пряко за концесионер за добив на открито находище при следните условия: 1. да е обявил и регистрирал по реда на чл. 21, ал. 3 откритие на находище на подземни богатства в срока и границите на площта на предоставеното му разрешение; 2. да е получил удостоверение за направено търговско откритие на находище по реда на чл. 21, ал. 4; 3. да е подал писмено заявление за концесия до съответния орган по чл. 7 и в срок до 6 месеца след получаването на удостоверение за регистрираното откритие". Разпоредбата на чл. 51 ЗПБ подробно регламентира изискванията, на които трябва да отговаря заявлението, неговото съдържание и документите, които трябва да бъдат приложени към него. По делото не е спорно, че подаденото от ответника по касацията заявление е отговаряло на посочените изисквани, като възражения в тази насока не са изтъкнати нито в първоинстанционното производство, нито в касационната жалба. Съгласно т. 5 от ППВС 4/1976 г. ВС при обжалването на мълчалив отказ съдът се произнася по законосъобразността му с оглед на всички фактически и правни предпоставки, обуславящи претендираното право, като изхожда от предполагаемите съображения, които са мотивирали административния орган да не уважи искането. Първото възражение в касационната жалба е че в случая компетентния орган за произнасяне по подаденото заявление е Министъра на енергетиката, а не Министерски съвет. Посоченото възражение не почива на закона, тъй като съгласно чл.6 ал.3 от ЗПБ компетентен орган по чл. 5, т. 3 (концесии за добив, предоставени от Министерския съвет по предложение на министъра на енергетиката) е Министерският съвет, който оправомощава министъра на енергетиката да сключи договор за добив на подземни богатства. Действително съгласно чл.54а ал.2 от ЗПБ министърът на енергетиката внася в Министерския съвет мотивирано предложение за предоставяне на концесия, проект на решение на Министерския съвет и проект на договор за концесия за случаите по чл.29 ал.1 и ал.2 от същия закон. В случая обаче внасянето на тези документи представлява етап от процедурата по предоставяне на концесия, а не самостоятелно административно производство, тъй като едва с вземането на решение от МС приключва производството по предоставяне на концесия или отказ за това чл.54а ал.3 и чл.56 от ЗПБ. Съгласно чл.58 ал.2 от АПК когато производството е образувано в един орган и той следва да направи предложение до друг орган за издаването на акта, мълчалив отказ възниква независимо дали издаващият акта орган е бил сезиран с предложение. Следователно независимо дали МЕ е сезирал надлежно МС с внасянето на документите по чл.54а ал.2 от ЗПБ или не би се формирал мълчалив отказ по подаденото заявление от ответника по касацията, в случай, че компетентния орган МС не се произнесе в предвидения в закона срок. Съгласно чл. 26 от ЗПБ, производство за предоставяне на концесия за добив се открива след съгласуване с компетентните органи за опазване на националната сигурност, отбраната на страната, околната среда и водите, културните ценности, управлението на пътищата от републиканската пътна мрежа или оправомощени от тях длъжностни лица, както и кметовете, на територията на чиито общини е разположена площта за търсене и проучване или за проучване или концесионната площ. Според чл.26 ал.3 от ЗПБ срокът за съгласувателните процедури не може да бъде по-дълъг от 30 дни. Съгласно чл.54 ал.5 от ЗПБ с получаването на всички становища по чл. 26, ал. 1, когато те са положителни, производството за предоставяне на концесия по право се смята за открито, за което кандидатът се уведомява писмено. От представената по делото административна преписка е видно, че по заявлението на ответника по касацията е проведено съгласуване по чл.26 от ЗПБ, което е приключило с представянето на последното съгласувателно становище на министъра на културата, като с писмо изх. Е-90-00-24 от 11.10.2023 г. заявителя е уведомен, че производството по предоставяне на концесия е открито. Както бе посочено по-горе, съгласно чл.54а ал.2 от ЗПБ в срок до 6 месеца от откриване на производството, съответно от отстраняване на допуснатите нередовности и/или непълноти, министърът на енергетиката внася в Министерския съвет мотивирано предложение за предоставяне на концесия, проект на решение на Министерския съвет и проект на договор за концесия. Това е извършено с писмо изх. Е-91-00-74/13.06.2024г. на и.д. главен секретар на МЕ, съобразно правомощието по чл.35 ал.1 от УПМСНА за съгласуване с компетентните министерства по реда на чл.32-34 УПМСНА. От данните по делото се установява, че от Министерството на финансите не е изразено конкретно съгласувателно становище по проекта внесен с писмо изх. Е-91-00-74/13.06.2024г. на МЕ. Съгласно чл.53 ал. 1 от АПК когато специален закон изисква съгласието или мнението на друг орган и ако не е предвидено друго, административният орган, водещ производството, търси незабавно съдействието на този орган. Другият орган отговаря на запитването в срок, определен от водещия производството орган, но не по-дълъг от 14 дни. (ал.2) Ако другият орган не се произнесе в срок, това се приема като съгласие от негова страна. (чл.53 ал.3 от АПК) В същия смисъл са и разпоредбите на чл.34 ал.1 и ал.2 от УПМСНА, където срокът за съгласуване за проекти на ненормативни актове на МС е определен на 10 дни, като материалите се считат за съгласувани без бележки, когато в срока по ал. 1 не е получено становище. В конкретния случай, МФ е отказал да изрази конкретно становище по проекта внесен с писмо изх. Е-91-00-74/13.06.2024 г. на МЕ, което следва да се приеме за непроизнасяне в срока по чл.34 ал.1 от УПМСНА и по презумцията на чл.34 ал.2 УПМСНА и чл.53 ал.3 от АПК за съгласие по направеното предложение. Писмото на министъра на финансите няма белезите на административен акт, същото е съгласувателно писмо, което е част от производството по приемане на решения на МС по проекти на актове от компетентността на министри, регламентирано в УПМСНА. Видно е от разпоредбата на чл. 35, ал. 1 от УПМСНА, че въпросите за разглеждане от МС се внасят придружени с документи, вкл. по т. 4 - с финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите. Последната е приложение към внесен проект и конкретно приложение с 2.2. към чл. 35, ал. 1, т. 4, б. "б" от УПМСНА, а липсата му не е пречка за включване в дневния ред на МС и за разглеждането на проекта, според изключението, предвидено в чл. 36, ал. 4 от същия нормативен акт. (В този смисъл Определение 7039 от 10.06.2024 г. на ВАС по адм. д. 4256/2024 г., VII о.) Следователно с изтичане на срока за съгласуване на направеното предложение и при липса на отрицателни становища по него, производството по вземане на решение от МС за предоставяне на концесия по право е следвало да продължи. Неоснователно е възражението на касатора, че в случая МС не е бил надлежно сезиран, тъй като писмо изх. Е-91-00-74/13.06.2024г. не представлявало внасяне на проекта за разглеждане от МС по смисъла на чл.35 и чл.36 от УПМСНА, а само искане за съгласуване по чл.32-34 от УПМСНА. Това възражение е необосновано, тъй като посоченото писмо изхожда от органа по чл.35 ал.1 от УПМСНА и съдържа приложенията посочени в същия текст от нормативния акт. Същото е адресирано до главния секретар на МС, който е компетентен да провери дали внесения за разглеждане въпрос от МС отговаря на изискванията на чл.35 от УПМСНА. Наред с гореизложеното от разпоредбите на раздел II от Глава трета на УПМСНА не може да се направи извод, че внасянето за съгласуване на проектите на актове от компетентността на МС по чл.32-34 от УПМСНА е различно от внасянето им за разглеждане от същия орган по смисъла на чл.35 ал.1 от УПМСНА. Според чл.31 ал.2 УПМСНА въпросите за разглеждане на заседание на МС се внасят от членовете на Министерския съвет самостоятелно или съвместно, когато са от функционалната компетентност на повече министри. Разпоредбата на чл.35 от УПМСНА определя изискванията на които трябва да отговаря съответния проект на акт на МС, приложенията към него, както и конкретния държавен служител, който е натоварен да внесе въпроса за решаване в МС. Липсва изискване преди внасянето на проекта на акт от компетентността на МС по реда на чл.35 от УПМСНА, той да бъде съгласуван от останалите министри. Напротив според разпоредбата на чл.33 ал.1 от УПМСНА министрите изразяват становище по представените за съгласуване проекти на актове. След като тези проекти се представят именно с внасянето на въпроса с придружително писмо, подписано от съответния главен секретар на основание чл.35 ал.1 от УПМСНА, то именно това са материалите, които следва да бъдат съгласуване по реда на чл.32-34 от същия нормативен акт. С оглед гореизложеното правилно първоинстанционния съд е приел, че МС е сезиран с писмо изх. Е-91-00-74/13.06.2024 г. за предоставяне на концесия по право на основание чл.29 ал.1 от ЗПБ на ответника по касацията. Неправилно АССГ обаче е приел, че срокът за произнасяне в случая е 7 дневен, съгласно чл.57 ал.4 от АПК. Доколкото по внесените материали е следвало да бъде извършено съгласуване по реда на чл.32-34 от УПМСНА, то не може да се приеме, че предложението е отговаряло на изискванията на горепосочения текст от АПК. Следователно срокът за произнасяне от МС следва да се приеме, че е този по чл.57 ал.6 във вр.с ал.1 от АПК, а именно на първото заседание на колективния орган след изтичането на 14 дневен срок. Поради това, че относно внесеният за разглеждане въпрос е следвало да бъде получено съгласието или мнението на друг орган, то срокът за издаването на акта се смята съответно продължен, но с не повече от 14 дни. В този смисъл въпросът внесен от МЕ с писмо изх. Е-91-00-74/13.06.2024 г. е следвало да бъде разгледан на първото заседание на МС след 11.07.2024 г. Такова е проведено на 17.07.2024 г., като липсват данни въпросът относно предоставяне на концесия на ответника по касацията да е бил разгледан на това заседание или последващите такива. Именно от този момент е формиран мълчалив отказ на МС на РБ за произнасяне по внесеното предложение от МЕ. В тази връзка е неоснователно възражението на касатора, че след като въпросът не бил внесен за разглеждане на заседание на МС, то липсвало мълчалив отказ. Съгласно чл. 25 ал.1 от АПК датата на започване на производството е датата на постъпване на искането в компетентния административен орган, в който то е подадено. Както бе посочено по-горе с оглед разпоредбата на чл.57 ал.6 от АПК когато органът е колективен, въпросът за издаването на акта се решава най-късно на първото заседание след изтичането на сроковете по ал. 1 5, които се изчисляват от започването на производството. Следователно в случая, ако въпросът не е разгледан на първото заседание след изтичането на 14 дневния срок от образуване на производството се формира мълчалив отказа, независимо дали въпросът е бил включен в дневния реда на това заседание или не. В административната преписка и делото няма данни внесеното изх. Е-91-00-74/13.06.2024 г. да е било върнато на вносителя съгласно чл.36 ал.2 от УПМСНА, поради което не би могло да се направи извод, че срока за произнасяне е започнал да тече по-късно, съгласно чл.30 ал.3 от АПК. Организацията по подготовката и определяне дневния ред на заседанията на МС е възложена на главния секретар на МС видно от Раздел III на Глава трета от УПМСНА. В този смисъл необосновано се явява възражението, че касатора не е бил надлежно сезиран с внесеното предложение. Правилно първоинстанционния съд е приел, че жалбата против мълчаливия отказ, подадена на 12.04.2024г., се явява преждевременна. Доколкото обаче към момента на приключване на устните състезания все още е липсвало произнасяне на компетентния орган по проекта за решение внесен от главния секретар на МЕ, то не е отпаднал и правния интерес на ответника по касацията за разглеждане на подадената от него жалба. В случая няма последвало произнасяне по внесения за разглеждане въпрос, поради което жалбата срещу мълчаливия отказ е допустима.