Решение № 3612 от 5.4.2023 г. на ВАС, IV о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) Образувано е по касационна жалба е подадена от ЕТ "КрисБо Холидейс - Ж. Генчева", чрез процесуалния представител адвокат Д. Проданов, против решение 309 от 26.10.2022 г., постановено по адм. дело 591/2022 г. по описа на Административен съд Велико Търново, с което е отхвърлено оспорването по жалба на едноличния търговец срещу решение 04/311/00814/3/01/04/02 на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие - Разплащателна агенция. Излагат се доводи за неправилност на решението, като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател заявява искане за отмяна на решението. Претендира присъждане на разноски за две съдебни инстанции. Ответникът - изпълнителният директор на Държавен фонд Земеделие, в писмено становище чрез упълномощения юрисконсулт Я. Кънчева, излага подробни съображения за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение, а при условията на евентуалност прави възражение за прекомерност на претендираното от насрещната страна адвокатско възнаграждение. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл.211, ал.1 от АПК. Разгледана по същество, съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е неоснователна. Производството пред Административен съд Велико Търново е било образувано по жалба на ЕТ "КрисБо Холидейс - Ж. Генчева" против решение 04/311/00814/3/01/04/02 на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие - Разплащателна агенция (ДФЗ), с което на едноличния търговец е определена финансова корекция в размер на 41 860,35 лева. От фактическа страна е установено, че между ДФЗ и ЕТ КрисБо холидейс - Ж. Генчева е сключен договор 4/311/00814 от 06.10.2014 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по Мярка 311 Разнообразяване към неземеделски дейности от ПРСР 2007-201З г., предмет на който е Създаване и развитие на Семеен Хотел за Селски Туризъм КрисБо, [населено място], Община Елена. Според договора фондът предоставя на бенефициера безвъзмездна финансова помощ по посочената мярка, представляваща 70 % от одобрените и реално извършени разходи от ползвателя, за изпълнение на одобрен проект 04/311/00814 от 14.05.2013 г. Първоначално одобрената финансова помощ е била в размер на 391 160 лв., от които 341 473,45 лв. определени за междинно плащане на обособена част от проекта съгласно Приложение 1 към договора, със срок за извършване на инвестицията до 15.09.2015 г. Съгласно сключените последващи анекси към договора, размерът на първоначално одобрената безвъзмездна финансова помощ е намален на 323 932,07 лв. (Анекс II от 11.09.2015 г.), а междинната сума за плащане е намалена на 201 567,57 лв, включително и съответната част от Таблица 1 от Приложение 1 към договора. Изплатената сума по сключения договор е в общ размер на 279 068,98 лв. Със заповед 373822 от 19.06.2019 г. на началник на отдел Регионален технически инспекторат в ДФЗ е било разпоредено извършването на проверка на място в периода от 20.06.2019 г. 28.06.2019 г. за изпълнение на условията по договора. За резултатите от нея бил съставен контролен лист, подписан от бенеициера на същата дата. При проверката било установено, че не са изпълнени договорни и нормативни задължения както следва: 1) неизпълнение на т. 4.12 и т. 4.18 от Договор 04/311/00814 от 06.10.2014 г. и на основание чл. 46 и чл. 47 от Наредба 30/11.08.2008г. и т. 30 от писмени указания с наименование Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27. ал. 6 и 7 от ЗПЗП по мерките на ПРСР 2007- 2013 г., утвърдени от изпълнителния директор на ДФ Земеделие, обнародвани в ДВ бр. 69 на 30.08.2019 г. /Правилата/, ще се наложи санкция в размер на 15% от предоставената финансова помощ по договора. Определеният размер на задължението е 41 860,35 лв.; 2) не са запазени и не са разкрити заложените по бизнес план 5 работни места /Таблица 5 - Разходи за заплати и социални осигуровки/, от които 1 брой работно място на позиция управленски персонал" и 4 броя работни места на позиция производствен персонал. Това е определено като неизпълнение на т. 4.12 и т. 4.18 от договор 04/311/00814 от 06.10.2014г. като на основание т. 4.4, б. б и т. 8.1 от договора, чл. 46, ал. 1 и 2 от Наредба 30/11.08.2008г. и т. 18 от Правилата ще следва санкция в размер на 10% от предоставената финансова помощ по договора, с определен размер на задължението 27 906,90 лв. Производството по налагане на финансова корекция е било образувано след като с решение 4411 от 10.05.2022 г., постановено по адм. дело 8578/2021 г. по описа на ВАС, първо отделение, е оставено в сила решение 98 от 28.06.2021 г., постановено по адм. дело 619/2020 г. по описа на Административен съд Велико Търново, с което е отменен Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ 04/311/00814/3/01/04/01 от 04.09.2020 г., с който не едноличния търговец е определена за възстановяване безвъзмездна финансова помощ в размер на 41 860.35 лева. С писмо изх. 01-6500/8442#12/06.06.2022 г. бенефициерът е уведомен, че на основание чл.73, ал.2 от ЗУСЕФСУ ДФЗ открива производство по налагане на финансова корекция, в хода на което ЕТ КрисБо холидейс - Ж. Генчева е депозирал писмени възражения по всяка една от направените констатации. При така развилото се административно производство е последвало издаване на оспореното решение 04/311/00814/3/01/04/02 на изпълнителния директор на ДФЗ, (изх. 01-6500/8442#14/08.08.2022 г.), в което е прието, че при извършена проверка на място в периода 20.06.2019 г. 26.06.2019 г. е установено изпълнение на бизнес плана средно аритметично за 3 (три) пълни финансови години (2016 г., 2017 г. и 2018 г.) в размер на 25,65 % от заложените приходи, като конкретните стойности са потвърдени от съдебно-икономическа експертиза, допусната и кредитирана по адм.д. 619/2020 г. по описа на Административен съд - Велико Търново, приети и от касационната инстанция. Посочено е още, че в представения и одобрен с договора за подпомагане бизнес план е заложено разкриването на 5 (пет) работни места, като при извършената проверка е констатирано, че за периода 01.01.2016 г. - 31.12.2018 г. същите не са заети и разкрити. Административният орган е изложил, че в бизнес плана към заявлението за подпомагане кандидатите попълват Таблица 5 - Разходи за заплати и социални осигуровки, като в конкретния случай по проект 04/311/00814 е заложен 1 брой работно място на позиция управленски персонал и 4 броя работно място на позиция производствен персонал. След справка за работните места извлечени от информацията, подадена от ЕТ Крисбо Холидейс - Ж. Генчева в НАП и направени изчисления е установено, че средно годишно заети лица съответно - за 2016 г. 2 бр., за 2017 г. 4 бр. и за 2018 г. 4 бр., което е изпълнение над 50%, но под 100% спрямо параметрите, заложени в бизнес плана. С процесното решение изпълнителният директор на ДФЗ е приел, че е налице хипотезата по чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ и на основание чл. 46, ал.1 и ал. 2, вр. с чл. 16, ал. 2 от Наредба 30/11.08.2008 г. за неизпълнение на т. 4.12 и т. 4.18 от договор 04/311/00814 от 06.10.2014г. на основание т. 4.4, б. б и т. 8.1 от договора и чл. 3, ал. 1 от Правилата е определена финансова корекция в размер на 41 860,35 лв., представляващи 15% от получената субсидия. От правна страна е прието, че актът е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма по чл. 59 ал. 2 от АПК и не са налице допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Прието е за неоснователно възражението на жалбоподателя, че след изтичане на мониторинговия период по сключения между бенефициера и ДФЗ договор административният орган е лишен от правомощия за издаване на акт от категорията на процесния. По наведените твърдения за изтекла давност, административния съд е счел, че не е изтекла предвидената в чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95 четиригодишна давност, както и че не е изтекъл и срок, равен на двукратния 4-годишен давностен срок дори от извършване на нередността за финансовата 2016 г., тъй като решението за определяне на финансова корекция е издадено през 2022 г. За неоснователно е прието и възражението за неприложимост на утвърдени от изпълнителния директор на ДФЗ Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27. ал. 6 и 7 от ЗПЗП по мерките на ПРСР 2007-201З г. В тази насока съдът е изложил мотиви, че независимо че Правилата не са били приети към момента на сключване на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ между страните, те са приложими към процесния случай, доколкото с тях не се извършва нова преценка на юридически факти - нарушения на задължения на бенефициерите по мерките от ПРСР и не се променят техните правни последици - възстановяване на неправомерно получена финансова помощ. Подробно са обсъдени доводите на жалбоподателя за характера на сключения между страните договор. Изложени са мотиви, че в него са визирани клаузи, съгласно които ДФЗ има право на постоянен контрол за целевото използване на инвестицията, контрол и след оказване на помощта, както и право да откаже изплащането на цялата или на част от финансовата помощ, и да претендира за възстановяване на цялата или част от помощта. Изрично в раздел VIII Отговорност, т. 8.1 било посочено, че отговорността на бенефициера за възстановяване на помощта се носи освен при неизпълнение на договорните задължения и при неспазване на нормативните изисквания, като изрично са посочени чл. 46 и чл. 47 от Наредба 30/11.08.2008г. Първоинстанционният съд е приел и че не са допуснати процесуални нарушения при формиране на изводите от фактическа страна за допускане на нередности, обосновани с позоваване на влезлите в сила съдебни актове по адм. дело 619/2020 г. по описа на Административен съд Велико Търново и адм. дело 8578/2021 г. по описа на ВАС. Според съда констатациите на административния орган се потвърждават от събраните по посочените дела доказателства, същите не са били оспорени и за органа не е налице пречка да се позове на тях, включително и на заключението на изслушаната по адм. дело 619/2020г. съдебно-икономическа експертиза. Съдът е обосновал материалната законосъобразност на издаденото решение за налагане на финансова корекция. Според мотивите на решението констатирано изпълнение на одобрения бизнес план е за три последователни пълни финансови години от 2016 г. до 2018 г. включително, средно аритметично с размер от 25,65% от заложените приходи. Така изчисленият краен процент спрямо приходите в бизнес плана е преценен като неизпълнение, което правилно е квалифицирано като нарушение на т. 4. 12 и на т. 4. 18 от договор 04/311/00814 от 06.10.2014 г., задължаващи ползвателя да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения проект и с таблицата за одобрените инвестиционни разходи, съответно - да спазва одобрения проект за срок от пет години от сключване на договора. Според съда за така констатираното неизпълнение се следва финансовата корекция съобразно т. 30 от Приложение към Раздел I "Общи положения" от Правилата в размер на 15 % от предоставената финансова помощ по договора. Съдът е констатирал и че е налице и неизпълнение на заложените одобрения бизнес план параметри по отношение на устойчива заетост за период от три пълни финансови години, което представлява нарушение на поетите ангажименти и фиксираните с т. 4.18 от договор 04/311/00814 от 06.10.2014 г., вр. § 1, т. 19 от ДР на Наредба 30/11.08.2008 г. задължения. Налице било нарушение по смисъла на т. 8.1. от сключения договор във вр. с чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба 30/11.08.2008 г., за което съобразно т. 18 и т. 30 от Приложение към раздел I "Общи положения" от се следва санкция в размер на 10% от предоставената финансова помощ по договора. Решаващият извод на съда е законосъобразност на финансовата корекция поради допуснати нарушения на описаните разпоредби от европейското и от националното законодателство и от договора. При това правилно и в съответствие с чл. 3, ал. 1 от Правилата бил определен размерът на окончателната финансова корекция за сумата от 41 860,35 лв. като вземане, което е най- голямо по размер. С оглед на тези доводи съдът е отхвърлил оспорването на решението за налагане на финансова корекция. Обжалваното решение е правилно. Първоинстанционният съд е изяснил фактическата обстановка по спора, като е анализирал приетите писмени доказателства в тяхната съвкупност. Неоснователни са възраженията на касационния жалбоподател за нищожност на издаденото решение за налагане на финансова корекция поради липса на материална компетентност на административния орган, поради това не е предвидено обжалване пред по-горестоящ административен ред, а само пред съд. Съгласно чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта, а ал. 4 предвижда оспорването му да стане само по съдебен ред. Решенията, с които се налага финансова корекция не подлежат на оспорване пред по-горестоящ административен орган, тъй като ЗУСЕФСУ е специален по отношение на АПК и изрично предвижда само съдебно оспорване на тези решения. Цитираното от касатора решение на ВАС касае производство по оспорване на АУПДВ, при което в специалния закон (Закон за хазарта) липсват норми, изключващи административното обжалване на тези актове. Не такъв е настоящият случай, поради това, че разпоредбата на чл. 74, ал. 4 от ЗУСЕФСУ изключва възможността за оспорване на решението за налагане на финансова корекция пред по-горестоящ административен орган. В закона не е предвиден овластен по предмет, степен и функция орган, който да проведе и реализира административен контрол при обжалване на акта по този ред. По делото безспорно е установено, че на 06.10.2014 г. между ДФЗ и ЕТ Крисбо холидейс - Ж. Генчева е сключен договор 4/311/00814 от 06.10.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 311 Разнообразяване към неземеделски дейности, като според чл. 1.1 от него Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща 70% от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект 04/311/00814 от 14.05.201З г. Съгласно § 1, т. 19 от ДР на Наредба 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. (Наредба 30/2008 г., Наредбата) проект е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР. Кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение 5 и прилагат документите, указани в същото приложение - чл. 26, ал. 1 от Наредба 30/2008 г. Според чл. 16, ал. 2 от Наредба 30/2008 г. един от задължителните реквизити към заявлението е изготвен от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализиране на целите по чл. 2. В §1, т.6 и т. 26 от ДР на Наредба 30/2008 г. е дадена легална дефиниция на понятията икономическа жизнеспособност и устойчива заетост, а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана и запазване на съществуващите работни места и/или създаване на нови в него за периода на бизнес плана. Съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Наредба 30/2008 г. решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с наредбата и 2. критериите за оценка, посочени в приложение 6, т.е. оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности на планираните приходи са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са относими за постигане на целите на мярка 311, тъй като по този начин се доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта за съответния период. Неизпълнението на финансовите показатели на одобрения бизнес план, както и на заложеният брой работни места води до несъответствие с целите, дейностите и изискванията на мярка 311, определени в Наредба 30/2008 г. Дефиницията на нередност визира единствено нарушение на правото на Съюза Ето защо в случая непостигането на заявените приходи от дейността и разкриването на предвидения брой работни места представлява нередност, изразяваща се в нарушаване на поетите от бенефициера договорни и вменените му нормативни задължения. Съгласно чл. 46, ал. 1 от Наредба 30/2008 г., в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта, а съгласно ал. 2, РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или лихвата върху тях в изброените в разпоредбата конкретни случаи. Съгласно т.4.18 от договора ползвателят е длъжен да спазва одобрения проект за срок от 5 години от сключване на договора. Оттук следва извода, че заложените в бизнес плана финансови показатели и брой работни места са индикатори за изпълнение на проекта и непостигането им води до отмяна изцяло или частично на финансовата помощ на посочените правни основания. Неоснователен и доводът на касационния жалбоподател за липса на компетентност на административния орган да налага финансова корекция по договор с изтекъл срок на мониторинг и изтекла погасителна давност. В тази връзка настоящата инстанция споделя изцяло анализа на първостепенния съд по въпроса за предвидената в чл. 3 от Регламент 2988/95 давност. Съдът правилно е установил крайния срок на изпълнение на договора за безвъзмездната финансова помощ, конкретния период на извършване на нередността, периода на извършената проверка от експерти на ДФЗ, с която давността се прекъсва и започва да тече нов давностен срок, наличието на продължаваща нередност по смисъла на Регламента, както и обстоятелството, че ПРСР за периода 2007 2013 г. е многогодишна програма, която не е прекратена, респективно с продължаване на срока ѝ не е погасено и правото на ДФЗ да извършва проверки и при установени нередности да налага финансови корекции. Не намират правна опора и доводите на касатора, че сключеният договор за безвъзмездна финансова помощ не представлява административен договор по смисъла на АПК. Вярно е, че административният договор е включен в предмета на уредба на АПК с разпоредбата на чл. 19а (Нов ДВ, бр. 74 от 2016 г.), но понятието за административен договор по смисъла на ЗУСЕФСУ е нормативно установено в посочения закон. Съгласно § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗУСЕФСУ, в редакцията действала по време на изпълнение на сключения с ДФЗ договор, "Административен договор" е изрично волеизявление на ръководителя на управляващия орган за предоставяне на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициента се създават за бенефициента права и задължения по изпълнението на одобрения проект. Административният договор се оформя в писмено споразумение между ръководителя на управляващия орган и бенефициента, заместващо издаването на административен акт. Съгласно чл. 24, ал. 1 от ЗУСЕФСУ безвъзмездната финансова помощ се предоставя от ръководителя на управляващия орган с административен договор или със заповед, когато управляващият орган и бенефициентът са в една административна структура или организация, въз основа на одобрени: проектно предложение, проектно предложение за системен проект, финансов план за бюджетна линия. Административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт (чл. 27, ал. 1 от ЗУСЕФСУ), като оспорването на административните договори не спира тяхното изпълнение (чл. 27, ал. 2 от ЗУСЕФСУ). Решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ се обективира в административен договор с бенефициента (чл. 37, ал. 3 от ЗУСЕФСУ). За разлика от договорите, сключени на основание разпоредбите на ЗЗД, при които страните могат свободно да договарят съдържанието им, стига да не противоречат на закона и добрите нрави, то съдържанието на административния договор по ЗУСЕФСУ е строго регламентирано съобразно разпоредбата на чл. 37, ал. 3 от него. Тази регламентация е част от националната институционална рамка за управлението на средствата от Европейските фондове при споделено управление. Останалите възражения на касатора изцяло преповтарят направените пред първоинстанционния съд, които са били подробно и мотивирано обсъдени в това производство. Изводите на съда се споделят изцяло и от настоящата касационна инстанция, Предвид изложеното, правилен е изводът на административния съд за законосъобразността на оспореното пред него решение за налагане на финансова корекция. При липсата на пороците, сочени като касационни основания за отмяна, постановеното решение като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК касационният жалбоподател следва да заплати на ответника по касационната жалба своевременно претендираните разноски за настоящата съдебна инстанция - за юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв, определен съгласно чл. 37 от Закона за правната помощ във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение