Решение № 6860 от 25.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2224/2018 г.

Решение № 6860 от 25.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2224/2018 г., VII о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури (ИАРА) срещу решение № 6920 от 21.11.2017 г. постановено по административно дело № 3103 по описа за 2017 г. на Административен съд - С. град (АССГ). Касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, навежда доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Излага съображения за недопустимост на съдебното производство по реда на Закона за управление на средствата от европейските структурни фондове (ЗУСЕСИФ). Счита, че по силата на чл. 1, ал. 2 и § 8, ал. 2 от ЗУСЕСИФ законът е приложим по отношение на средствата от Европейския фонд за морско дело и рибарство, който финансира Програма за морско дело и рибарство за периода 2014 - 2020 г., но не и по отношение на средствата от Европейския фонд за рибарство, предоставяни чрез Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007-2013 г., по която ИАРА е управляващ орган (УО) и по която "Ф. Т." е получател на безвъзмездна финансова помощ. Излага съображения, че процесната покана за доброволно изпълнение с изх. № 2600-4190 от 21.02.2017 г. не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, тъй като при издаването му изпълнителният директор на ИАРА не е действал в качеството си на административен орган. С подписването на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (ДПБФП), управляващият орган придобива качеството на страна по договора и актовете, които издава, във връзка с изпълнението на договора, не са индивидуални или общи административни актове. Сочи, че решение № РД-80 от 14.02.2017 г. на изпълнителния директор на ИАРА е акт по чл. 14, ал. 1 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (НОПАНФИПСЕС), поради което също не представлява годен за обжалване административен акт. По същество излага, че съгласно чл. 13, ал. 1 от сключения с "Ф. Т." ЕООД договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ управляващият орган има право да упражнява постоянен контрол върху целевото използване на инвестицията за срок от пет години, а с подписването на договора получателят на помощта е декларирал, че е запознат със съдържанието на договора и всички приложения към него и се е задължил да изпълнява произтичащите от тях задължения. От страна на Изпълнителна агенция "Одит на средствата от Европейския съюз" (ИА "ОСЕС") е установено нарушение при изпълнението на проект с УНП BG02MIRGPN1.1./06 с наименование "Ежегоден летен кинофестивал "Поморие" по мярка 4.1. "Развитие на рибарските области", подмярка 4.1.А "Финансова подкрепа за прилагане на местните стратегии за развитие и покриване на рибарските области" на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007-2013 (ОПРСР), реализиран съгласно договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № 504 от 17.11.2014 г., изразяващо се в усвояване на средства, недопустими за финансиране, чрез изпълнение на дейност - закупуване на 75 бр. лицензи за излъчване на филми в проектното предложение, като са представени две оферти, едната от които не отговаря на изискването за "независима оферта". Офертата е представена от дружеството "Ф. Д." ЕООД на 31.01.2014 г., към който момент лицето, представляващо "Ф. Т." ЕООД е съдружник в дружеството "Ф. Д." ЕООД. С това е нарушена разпоредбата на чл. 37 във връзка с § 1, т. 12, буква "б" от Допълнителните разпоредби на Наредба № 15 от 2010 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 4.1. "Развитие на рибарските области", подмярка 4.1.А. "Финансова подкрепа за прилагане на местните стратегии за развитие и покриване на текущите разходи на рибарските групи" по Приоритетна ос № 4 "Устойчиво развитие на рибарските области" от Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" на Р. Б., финансирана от Европейския фонд за рибарство за програмен период 2007 - 2013 г. (Наредба № 15 от 2010 г.). Нарушението е установено от ИА "ОСЕС" при одит на операциите по ОПРСР 2016 г., която на основание т. 2.3. от Указание за принципите, критериите и индикативните скали, които се прилагат по отношение на финансовите корекции, одобрено с решение на Европейската комисия от 19.10.2011 г., е направила препоръка за определяне на финансова корекция в размер на 100 % от публичното финансиране по проекта. Сочи, че въз основа на решение № РД-80 от 14.02.2017 г. при спазване на НОПАНФИПСЕС и Процедура за администриране и докладване на нередност от Правилника на Дирекция "Структурни фондове по рибарство" при ИАРА е регистрирана нередност с НИН 2017/ЕFF/000002, като на "Ф. Т." ЕООД е изпратена процесната покана за доброволно изпълнение. Сочи, че вземанията, които възникват въз основа на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ представляват частни държавни вземания, които по силата на чл. 3, ал. 8 от Закона за Национална агенция за приходите (ЗНАП) се установяват с акт за установяване на частно държавно вземане, издаван от изпълнителния директор на Национална агенция за приходите или упълномощено от него лице. Излага, че съгласно константната съдебна практика този акт няма характер на индивидуален административен акт и не подлежи на оспорване по реда на АПК. Счита за невярно твърдението, че първият акт, с който "Ф. Т." ЕООД е уведомено за процедурата по установяване на нередност, е процесната покана. Излага, че дружеството е уведомено за започналото администриране на сигнала за нередност още с писмо изх. № 2600-16001 от 21.12.2016 г. Предвид изложеното прави искане за отмяна на съдебното решение. Ответникът - "Ф. Т." ЕООД, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и счита, че решението на АССГ следва да бъде потвърдено по съображения изложени в представен по делото писмен отговор. Претендира присъждане на адвокатско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и прав на страна следното: Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С обжалваното решение съставът на АССГ е отменил като незаконосъобразна покана за доброволно изпълнение изх. № 2600-8651 от 27.04.2017 г. издадена от изпълнителния директор на ИАРА и ръководител на УО на ОП "РСР" 2007-2013 г. и е върнал преписката за ново разглеждане, като е осъдил ИАРА да заплати на "Ф. Т." ЕООД направените по делото разноски в размер на 11 200, 00 лв. За да постанови решението си, съдът е изложил, че на 17.11.2014 г. между "Ф. Т." ЕООД и ИАРА е сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (ДПБФП) по Оперативна програма за развитие на сектор рибарство на Р. Б., финансирана от Европейски фонд по рибарство 2007 г. - 2013 г. по приоритетна ОС 4 "Устойчиво развитие на рибарските области" - Мярка 4.1. "Развитие на рибарските области", наименование на проекта: "Ежегоден летен кинофестивал "К. П.". По силата на договора за безвъзмездна финансова помощ получателят на помощта се задължил да изпълни качествено и в срок изцяло одобрения проект в съответствие с проектното предложение и техническата спецификация и количествени сметки. "Ф. Т." ЕООД изпълнил в срок одобрения проект и след извършване на административна проверка за окомплектованост на документите, допустимост на разходите и проверка на място, УО превел на дружеството договорената сума съгласно уведомително писмо за извършено плащане от ДФЗ-РА изх. № 01-2600/2234 от 30.03.2015 г. С договора са опр еделен редът и начинът на усвояване на средствата съгласно приложение № 1 "Таблица за одобрените разходи". В чл. 13 от договора е предвидено УО да осъществява текущ и последващ контрол за целевото използване на инвестицията за срок от 5 години от сключването на договора. Във връзка с подаден сигнал за нередност с вх. № Z-15523 от 11.11.2016 г. е изготвен доклад от 10.02.2017 г., изпратен до изпълнителния директор на ИАРА. За наличието на такъв сигнал и започването на проверка "Ф. Т." ЕООД е уведомено с писмо от 21.11.2016 г. на изпълнителния директор на ИАРА. Въз основа на доклада е издадено решение № РД-80 от 14.02.2017 г. на изпълнителния директор на ИАРА за регистриране на нередност и вписване в регистъра на нередностите. Сумата по нередността е предявена към "Ф. Т." ЕООД за възстановяване чрез покана за доброволно изпълнение с изх. № 2600-4190 от 21.02.2017 г., като всички писма са връчени на дружеството на 21.02.2017 г. При така изложеното от фактическа страна съдът е анализирал разпоредбите на глава втора от НОПАНФИПСЕС и нормата на чл. 73, ал. 1 и ал. 2 от ЗУСЕСИФ и е приел, че оспорената пред него покана за доброволно изпълнение е издадена от компетентен орган, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Посочил е, че решението на изпълнителния директор на ИАРА, с което е постановено да се регистрира нередност и да се впише в регистъра на нередностите е акт по чл. 14, ал. 1 от НОПАНФИПСЕС. И. е, че оспореното писмо изх. № 2600-4190 от 21.02.2017 г. година на изпълнителния директор на ИАРА е актът, който пряко засяга правата и законните интереси на получателя на помощта като акт, който компетентният орган издава в изпълнение на правомощието си по чл. 28, т. 2 от НОПАНФИПСЕС. АССГ е приел, че при издаването на административния акт са нарушени разпоредбите на чл. 73, ал. 2 и ал. 3 от ЗУСЕСИФ. Изложил е, че в противоречие с посочените изисквания решение № РД - 80 от 14.02.2017 г. на изпълнителния директор на ИАРА и обжалваното писмо, с което е наложена финансова корекция, са издадени с разлика от седем дни, а са изпратени едновременно до жалбоподателя с придружително писмо от 21.02.2017 г. Приел е, че по този начин дружеството - жалбоподател е лишено от възможността да вземе участие в производството по налагането на финансовата корекция, което е съществено процесуално нарушение, тъй като се нарушава правото му на защита. Приел е, че от страна на УО не са събирани допълнителни доказателства, не е извършено изясняване на спорните въпроси, а директно е пристъпено към налагане на финансова корекция, като едва в хода на първоинстанционното производство жалбоподателят за пръв път е имал възможност да изложи своите възражения и доказателства в своя подкрепа. Решението е правилно. Неоснователни са направените от касатора възражения за неприложимост на ЗУСЕСИФ по отношение на средствата, предоставяни от Европейския фонд за рибарство по Оперативна програма Развитие на сектор рибарство за програмния период 2007 - 2013 г., респективно за недопустимост на производството по реда на този закон. На първо място, създаденият със ЗУСЕСИФ преходен режим подчинява на разпоредбата на чл. 73, ал. 4 от посочения закон всички актове за определяне по основание и размер на финансова корекция на ръководителя на управляващия орган, които са издадени след влизане на закона в сила, независимо кога е започнала процедурата по установяване на нарушението и налагането на финансовата корекция, както и тези актове, които са издадени преди влизане на закона в сила, срещу които е имало подадени в административния съд жалби, съдебното производство по разглеждането на които към датата на влизане на закона в сила не е прекратено. На следващо място, противно на изложеното в жалбата, установеното в § 8, ал. 2 от ЗУСЕСИФ запазено действие на приетите от Министерския съвет нормативни актове, уреждащи обществените отношения, които са предмет на закона, по отношение на програмния период 2007 - 2013 г., не води до извод за неприложимост на закона спрямо правоотношения по повод налагане на финансови корекции за програмния период 2007 г. - 2013 г. При липса на изрична разпоредба, която да установява приложимост на закона само по отношение на правоотношенията, възникващи във връзка с програмния период 2014 г. - 2020 г., няма законово основание той да не се прилага по отношение на всички правоотношения, предмет на закона, независимо от програмния период. Правоотношенията, предмет на оспорения акт, са във връзка с предоставена безвъзмездна финансова помощ на "Ф. Т." ЕООД от Европейския фонд за рибарство (2007 - 2013 г.). Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕСИФ законът определя правилата за извършване на финансови корекции по договори за безвъзмездна финансова помощ, предоставена от европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ). В чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ законодателят е дал легална дефиниция на понятието ЕСИФ, като изрично е посочено, че в него се включва Европейският фонд за морско дело и рибарство. Европейският фонд за морско дело и рибарство е наименованието на фонда за политики на Европейския съюз в областта на морското дело и рибарството за програмния период 2014 - 2020 г., който продължи политиката на Европейския съюз в областта на рибарството, осъществявана чрез Европейския фонд за рибарство в програмния период 2007 - 2013 г. Поради това настоящата инстанция намира за неоснователно възражението, че се касае за различни структурни фондове на Европейския съюз, което води до неприложимост на ЗУСЕСИФ. Не може да бъде споделен и доводът на жалбоподателя, че оспореният в първоинстанционното производство акт - покана за доброволно изпълнение, няма характер на индивидуален административен акт, тъй като е издаден от УО в качеството му на страна по облигационно правоотношение, а не в качеството му административен орган. С влизане на ЗУСЕСИФ в сила актът, с който се определя по основание и размер финансовата корекция, е индивидуален административен акт и защитата срещу него се осъществява по реда на чл. 27, ал. 3 и 5-7 от ЗУСЕСИФ, т. е. по реда на АПК. Поканата за доброволно изпълнение, каквато представлява оспореното в първоинстанционното производство писмо, е издадена на 21.02.2017 г., т. е. след влизане в сила на ЗУСЕСИФ и съдържа властническо волеизявление на административен орган за налагане на финансова корекция, което пряко засяга законни права и интереси на адресата "Ф. Т." ЕООД, поради което и при липса на друг акт за определяне на финансовата корекция, предвиденият ред за защита на засегнатите от акта лица се осъществява именно по реда на АПК. Именно с оглед на липсата на друг акт на органа, в който да е обективирано волеизявлението му по чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, следва да се приеме, че наред с характеристиката на поканата като действие на орган по изпълнението, тя съдържа и решението на органа по чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Да се приеме противното - че липсва акт по чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, с който на дружеството е определена по основание и размер финансова корекция, значи съдът, в нарушение на установеното в Конституцията - чл. 120, ал. 2, и в закона - чл. 73, ал. 4 от ЗУСЕСИФ, да лиши от право на съдебно обжалване адресат на финансова корекция, само и единствено поради неправомерното поведение на органа. С влизането в сила на ЗУСЕСИФ законодателят гарантира на всеки получател на безвъзмездна финансова помощ правото на съдебно обжалване на акта, с който по основание и размер е определена финансова корекция. Извършването от ръководителя на управляващия орган на една оперативна програма, управляваща средствата от европейски фонд по смисъла на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ, на действия по администриране на нередността и на действия по отправяне на покана за доброволно възстановяване на определена финансова корекция, без да е издаден акт за определяне по основание и размер на финансовата корекция, очевидно е невъзможно, защото на доброволно изпълнение подлежи само определена по основание и размер финансова корекция. Изложените в жалбата доводи, че вземанията, възникнали от ДПБФП, са частни държавни вземания и се установяват с акт за установяване на частно държавно вземане с констативен характер, издаден от орган по приходите и неподлежащ на оспорване по реда на АПК, са неотносими, доколкото предмет на оспорване пред първоинстанционния съд е покана за доброволно изпълнение с изх. № 2600-4190 от 21.02.2017 г., съдържаща волеизявление за налагане на финансова корекция по смисъла на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Настоящият съдебен състав споделя изводите в оспореното съдебно решение за допуснати от страна на УО съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на процесния административен акт. Видно е от доказателствата по делото, че с придружително писмо изх. № 2600-4190