Решение № 5930 от 02.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3852/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Програма „Околна среда“ 2021 – 2027 година (УО на ПОС), чрез правоспособен юрист Димитров, срещу решение № 1269/11.02.2026 година на Административен съд гр. Бургас по адм.д. № 1119/2025 година, в частта с която е прогласена нищожността на Решение № N-258 от 05.12.2024 година. Релевира касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 от АПК – недопустимост, допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Оспорва изводите на първоинстанционния съд, че процесното решение е нищожно поради обстоятелството, че е подписано от две длъжностни лица, едното от които не притежава материална компетентност, като поддържа, че този извод е резултат от неправилно тълкуване както на приложимата правна уредба относно електронните документи и електронния подпис, така и на основните принципи на административното право относно авторството на административния акт. Сочи, че в случая властническото волеизявление на компетентния административен орган е налице и актът е издаден от орган, който разполага с необходимата материална компетентност. Според касатора наличието на втори електронен подпис в документа не може автоматично да бъде тълкувано като участие на второ лице в издаването на административния акт. Обосновава, че от съдържанието на акта ясно сочи, че властническото волеизявление е направено от ръководителя на УО, който е постановил решението за определяне на финансова корекция и наличието на други подписи, поставени в различни части на документа във връзка с обработката му в административната информационна система не може да промени този извод. Според касатора обстоятелството, че подписът на длъжностното лице е положен след подписа на ръководителя на УО, изключва възможността той да бъде възприет като част от процеса по формиране на административната воля. Посочва относима според него практика на ВАС. Твърди, че след като е безспорно установено, че компетентният орган е направил валидно властническо волеизявление чрез полагане на квалифициран електронен подпис върху документа, не може да се приеме, че актът е издаден от некомпетентен орган, поради което липсва основание да се направи извод за нищожност на административния акт. Прави искане решението да бъде отменено и делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда, както и да се отмени решението в частта за разноските. Претендира разноски по приложен списък. Прави възражение за прекомерност на разноските на ответната страна. Ответникът, „Водоснабдяване и канализация“ ЕАД гр. Бургас, чрез адв. Цонев, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Ответникът, Е. Т. Т. – длъжностно лице в Министерство на околната среда и водите (МОСВ), изразява становище за основателност на касационната жалба по съображения изложени в представеното по делото писмено становище. Прави изрично изявление, че не претендира разноски. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес. Производството пред Административен съд - Бургас е образувано по жалба на „Водоснабдяване и канализация“ ЕАД гр. Бургас срещу решение № N-258 от 05.12.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Програма „Околна среда“ 2021 – 2027 година (УО на ПОС), с което му е определена финансова корекция представляваща 25 % от допустимите разходи по сключен договор № ЗОП-46 от 23.04.2024 за ОП № 6 с изпълнител Обединение „Черноморец 2020", с предмет „Реконструкция на ВиК мрежата на гр.Черноморец“ на стойност 4 700 787,12 лв. без ДДС. С обжалваното в настоящото производство решение Административен съд гр. Бургас се произнася с два отделни диспозитива. На първо място, за да остави без разглеждане жалбата на дружеството, в частта, в която се иска отмяна на административния акт, и да прекрати производството по делото съдът е приел, че жалбата с искане за отмяна на акта е депозирана в деловодството на съда едва на 17.06.2025 г., при положение, че 14-дневният преклузивен срок за оспорване е изтекъл още през декември 2024 г., т.е. искането за отмяна е направено около 6 месеца след изтичане на срока за обжалване. При така направените констатации, съдът е приел, че възражението за нейната недопустимост по отношение на това искане е основателно, поради което следва да остави без разглеждане оспорването, в частта, в която се иска отмяна на акта, поради недопустимост на това искане, на основание чл. 159, т. 5 от АПК и да прекрати производството в съответната част. В тази част решението на Административен съд – Бургас не е обжалвано в законоустановения срок и е влязло в законна сила. На следващо място, за да прогласи нищожността на оспорения административен акт, първоинстанционният съд е приел, че правната уредба, регламентираща материалната компетентност за постановяване на актове от процесната категория не предвиждала възможност този акт да бъде издаден от две лица. Според първоинстанционния съд единственото овластено лице в случая е Г. С., като ръководител на УО, като нормативната уредба въобще не допуска възможност издаденият акт за определяне на финансова корекция да бъде съгласуван или одобряван, т.е. в процедурата по издаването му да участват две или повече длъжностни лица. В случая безспорно по делото било установено, че актът е подписан последователно от две длъжностни лица, от които освен ръководителят на УО на ПОС, валиден КЕП е положен и от друго длъжностно лице, в чиято длъжностна характеристика заеманата длъжност е определена като такава на „експертно ниво“. Приел е, че подписването в подобно качество е недопустимо, тъй като правната уредба не предвижда възможност да се подписва индивидуалният административен акт от лице, което не е негов издател. Обосновал е, че няма обективно правно основание да се разграничават лицата, подписали документа на издател и на друго лице, което не трябва да се счита за издател. Според съда правело впечатление и мястото, където е положен подписът, а именно непосредствено под изписване наименованието на административния акт за определяне на финансова корекция, т.е. под неговото означение - „РЕШЕНИЕ“, като дори само този факт бил достатъчен, за да обвърже авторството на процесния акт и с втория ответник, като негов втори издател. В заключение първоинстанционният съд е приел, че решение № N-258 от 05.12.2024 година следва да бъде обявено за нищожно, поради липса на материална компетентност на един от неговите издатели - ответника Е. Т.- длъжностно лице от МОСВ (държавен експерт в ГД „ПОС“). С оглед недопустимостта на жалбата досежно искането за отмяна на административния акт, поради просрочие, съдът е приел, че останалите доводи и становища на страните, свързани със спазване на административнопроизводствените правила, нарушаване норми на материалния закон и неговите цели, не могат да се обсъждат. По делото е допуснато извършването на съдебно-техническа експертиза (СТЕ). Заключението на вещото лице е кредитирано като обективно, безпристрастно и съответно на останалите писмени доказателства представени по делото. При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо. Неоснователно е релевираното с касационната жалба бланкетно възражение за недопустимост на решението на първоинстанционния съд. Изложените в тази насока аргументи са неотносими към това касационно основание. Посочените аргументи имат отношение към правилността на съдебното решение. Релевираните възражения за допуснати съществени процесуални нарушения като общи са неоснователни. Касационният състав не извършва служебна проверка за допуснати съществени процесуални нарушения от първоинстанционния съд. Досежно възражението за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на съдебния акт, касационната инстанция приема следното: Доводите на касатора за нарушение на материалния закон са свързани с преценката на съда относно компетентността на органа, издал оспореното решение, както и наличието на положени два подписа: Съгласно Тълкувателно решение №4/2004 година на ОС на съдиите във ВАС, компетентността на всеки административен орган е нормативно определена, като издаването на акт при липса на компетентност на органа води до нищожност на акта. При анализ на фактите във връзка с приложимото право касационната инстанция обосновава категоричен извод за материална и времева компетентност на органа, подписал процесния административен акт. Програма „Околна среда“ 2021 – 2027 г. се финансира от Европейския съюз чрез средствата от Европейския фонд за регионално развитие и от държавния бюджет на Република България, които средства се считат за средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ) по смисъла на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕФСУ. Средствата от Европейския фонд за регионално развитие се управляват от ръководителя на Управляващия орган на Програма „Околна среда“ 2021 – 2027 (по аргумент от чл. 9, ал. 1 от ЗУСЕФСУ във връзка с Устройствения правилник на Министерството на околната среда и водите) - в настоящия случай това е министърът на околната среда и водите. Съгласно чл. 9, ал. 5 ЗУСЕФСУ управляващите органи отговарят за цялостното програмиране, управление и изпълнение на програмата, както и за предотвратяването, откриването и коригирането на нередности, включително за извършването на финансови корекции. Ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващият орган, или определено от него лице. Правомощия на ръководител на управляващия орган по този закон може да се упражняват и от овластено от него лице. Правомощията на Управляващия орган са определени в членове от 72 до 74 на Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика. В съответствие с чл. 71 Регламент № 2021/1060 държавата членка има само правомощието да определи кой от нейните органи ще упражнява правомощията на Управляващия орган. На национално ниво за ПОС 2021-2027 година това е направено с т. 1, б. „в“ от Решение на МС № 712 от 06.10.2020 г., като за Управляващ орган на Програмата е определена Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" на Министерството на околната среда и водите на основание чл. 7, ал. 2, т. 3 ЗУСЕФСУ. Съгласно чл. 32, ал. 1, т. 1 Устройствения правилник на Министерството на околната среда и водите Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" е специализирана администрация на Министерство на околната среда и водите, която подпомага министъра, който съгласно чл. 5 от същия нормативен акт, управлява програми и проекти в сферата на своята компетентност, финансирани от фондове и други финансови инструменти на Европейския съюз. Следователно ръководител на администрацията, към чиято структура се числи определения Управляващ орган на ПОС е Министърът на околната среда и водите, тъй като Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" е специализирана администрация, в министерството, което той ръководи. Съгласно чл. 9, ал. 5 ЗУСЕФСУ във връзка с приложената по делото пред административния съд Заповед № РД-772 от 02.09.2024 г., ръководителят на Управляващия орган на Програма „Околна среда“ 2021 – 2027 е Г. С.. Възлагането е с нарочна заповед на министъра на околната среда и водите и С. има нарочни права да издава административни актове по ЗУСЕФСУ, включително актове за определяне на финансови корекции по основание и размер. Посочената Заповед № РД-772 от 02.09.2024 г., на министъра на околната среда и водите е достатъчна за доказване на компетентността на Г. С. да подпише оспорения акт именно поради факта, че с нея тя е определена за ръководител на управляващия орган по програмата и има нормативно регламентирана компетентност да издава актове с правна квалификация чл. 73, ал.1 ЗУСЕФСУ. В настоящия случай безспорно в оспореното решение за определяне на финансова корекция има два електронни подписа. На първата страница от административния акт – на мястото, на което е поставена датата 05.12.2024 г., е записан следният текст: "Signed by E. T. T.", а на последната е положен електронен подпис, под чието графично оформление присъства текстът "Г. Симеонова Ръководител на УО на ПОС Signed by G. S. S.". Тези обстоятелства не внасят неяснота досежно издателя на волеизявлението. Безспорно не е налице участие на второ лице в издаването на административния акт. При наличието на подписа на лицето Е. Т. не може да се приеме, че решението съдържа волеизявление на две лица и е издадено от тези лица, за да се прави преценка на компетентността му. Единият подпис удостоверява регистрирането на акта и неговата дата, която не е била оспорена, а другият удостоверява авторството на волеизявлението. Първият подпис е на служителя, имащ задължението да впише акта в деловодния регистър като му придаде регистрационен номер и дата на издаване и затова е положен непосредствено след тях. Вписването на акта в деловоден регистър на издалия го орган няма отношение към неговата законосъобразност, въз основа на разпоредбите на Наредбата за обмена на документи в администрацията, регистрирането на документа в официалния документен регистър удостоверява и датата на неговото подписване, в случая с електронен подпис на издателя на акта, доколкото и документът е създаден като електронен документ по смисъла на чл. 3, ал. 1 от Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ) във вр. чл. 3, т. 35 от Регламент (ЕС) № 910/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 г. относно електронната идентификация и удостоверителните услуги при електронни трансакции на вътрешния пазар и за отмяна на Директива 1999/93/ЕО. Съгласно чл. 42, ал. 1 от Закона за електронното управление (ЗЕУ), вътрешният оборот на електронни документи и документи на хартиен носител в администрациите се уреждат с наредба на Министерския съвет. Такава е приета с ПМС № 101 от 17.05.2008 г., обн. ДВ бр. 48/2008 г., посл. изм. ДВ бр. 36/2022 г. Съгласно чл. 4, ал. 2 от нея, административните информационни системи (АИС), разработени и внедрени в администрациите, осигуряват поддържането и обработката на данните за оборота на електронни документи и документи на хартиен носител при предоставянето на административни услуги и изпълнението на административни процедури. Съгласно ал. 3 на същата разпоредба, процедури са всички работни процеси в администрацията или между различните администрации, които включват вътрешен оборот на документи и които не представляват предоставяне на административни услуги и вътрешни електронни административни услуги. АИС поддържат и осигуряват съхранението на приетите и създаваните електронни документи по ал. 2 за срок не по-малък от 20 години по начин, позволяващ възпроизвеждане на документите без загуба на данни, като съгласно ал. 5 създаването на електронните документи в администрацията се осигурява със средствата на АИС или на външни програмни приложения. В тази връзка, доколкото създаденото като електронен документ решение за определяне на финансова корекция чрез средствата на внедрената АИС, осъществяваща вътрешния документооборот на електронни документи, създадени в резултат на административната процедура по администриране на нередност, доказано е регистрирано с № 258/05.12.2024 г. в АИС, то същото има достоверна дата. Нормативната уредба не въвежда изискване издателя на акта лично да поставя регистрационен номер и дата на издаване на същия, поради което няма нормативна пречка това да е осъществено от друго длъжностно лице в случая – Е. Т. Т.. Датата на издаване на акта от своя страна има отношение към установяване компетентността на органа във времево отношение. Видно от данните по делото (ел. подпис в края на документа след неговия диспозитив, т.е. волеизявлението на органа) за издател на електронния документ се сочи Г. С. като ръководителя на УО по Програма „Околна среда“ 2021 – 2027. Компетентността на лицето е доказана с представената по делото Заповед № РД-772 от 02.09.2024 г на министъра на околната среда и водите, а оспореният акт е издаден след тази дата и не се установяват данни предоставената при условията на чл. 9, ал. 5 ЗУСЕФСУ компетентност на Г. С. да е отнета към 05.12.2024 г. Подписът удостоверява извършването на волеизявлението на лицето, в случая в електронна форма. Писмената форма, съгласно чл. 59, ал. 2 АПК ще се смята за спазена, ако е съставен електронен документ съдържащ електронно изявление, съгласно чл. 3, ал. 2 ЗЕДЕУУ. Оспореното пред Административен съд – Бургас решение за определяне на финансова корекция е създадено под формата на електронен документ, с който е направено електронно изявление по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗЕДУУ. Съгласно чл. 4 от ЗЕДУУ, автор на електронното изявление е физическото лице, което в изявлението се сочи като негов извършител. Видно и от хартиената разпечатка на електронния документ е, че електронният подпис на Г. С. (по смисъла на чл. 13 от ЗЕДЕУУ) е положен непосредствено след името и длъжността на лицето, сочено за издател на административния акт, което е именно Г. С.. В случая не възниква съмнение, че изявлението на Г. С. е направено в качеството й на РУО на Програма „Околна среда“ 2021 – 2027 и следователно оспореното решение за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган. По делото са представени доказателства за компетентността на подписалата волеизявлението Г. С. С. и за валидността на нейния електронен подпис (доказателства на електронен носител - диск). На л. 32 от първоинстанционното дело е приложена Заповед № РД-772/02.09.2024 г. на министъра на околната среда и водите, с която Г. С. С. в качеството й на главен директор на Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" е оправомощена с функции на ръководителя на УО на ПОС 2021 - 2027 г., който е и компетентният орган съгласно действащата нормативна уредба по отношение определянето на финансови корекции по ЗУСЕФСУ. Обстоятелството, че решението е подписано от две лица не засяга неговата валидност, тъй като волеизявлението е ясно формирано и подписано от компетентния административен орган. Полагането на подпис от технически служител следва да се разглежда единствено като част от вътрешната организация по изготвяне, обработване и администриране на документа, без самостоятелно правно значение за валидността на акта. Техническото участие не представлява упражняване на властническа компетентност и не променя факта, че правните последици произтичат изцяло от волеизявлението на оправомощения орган. Следователно вторият подпис няма самостоятелно правно значение и не води до порок на административния акт, доколкото правните последици произтичат единствено от волята на оправомощения орган. Предвид гореизложеното, като неправилно, обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено и вместо него да се постанови друго, с което да се отхвърли жалбата на „Водоснабдяване и канализация“ ЕАД гр. Бургас срещу Решение № N-258 от 05.12.2024г. на ръководителя на УО на Програма „Околна среда“ 2021 – 2027 година. Административният акт не страда от порока нищожност. Издаден е от компетентен орган, във валидна писмена форма, при валидно формирано волеизявление, годно да създаде целените правни последици. С оглед изхода на спора, на Министерство на околната среда и водите следва да се присъдят разноски за две съдебни инстанции в размер на юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции в размер на общо 300 евро и държавна такса за касационна инстанция в размер на 434,60 евро. По изложените съображения и на основание чл. 221 ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,