Решение № 13693 от 21.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11791/2013 г.

Решение № 13693 от 21.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11791/2013 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Веселина Тенева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на министъра на труда и социалната политика срещу решение № 7646 от 05.06.2013 г. по адм. дело № 15092/2012 г. на Върховния административен съд, пето отделение, като са изложени доводи за неговата незаканосъобразност и неправилност. Ответницата по касационната жалба Илка Асенова Кайджийска изразява становище за неоснователността на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за неоснователността на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и е процесуално допустима, но разгледана по същество, е неоснователна. Върховният административен съд, петчленен състав обсъди събраните по делото доказателства във връзка с доводите на страните и приема за установено следното: С обжалваното решение на Върховния административен съд, тричленен състав е отменена като незаконосъобразна заповед № ЧР1-711/23.11.2012 г. на министъра на труда и социалната политика, с която на основание чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 вр. чл. 21, ал. 1 и чл. 28 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на Илка Осенова Кайджийска е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и служебното й правоотношение е прекратено. Установява се от събраните по делото доказателства, че Илка Асенова Кайджийска е заемала длъжността "главен експерт" в отдел "Равни възможности, антидискриминация и социални помощи", дирекция "Политика за хората с увреждания, равни възможности и социални помощи" в Министерството на труда и социалната политика, до прекратяване на служебното й правоотношение. Със заповед № РД 813/10.10.2012 г. на министъра на труда и социалната политика е образувано дисциплинарно производство срещу Илка Асенова Кайджийска за изясняване на фактите и обстоятелствата, изложени в докладна записка № 8001-658/20.09.2012 г на зам.-министър Симеонова относно подготовката и представянето на консолидирания, четвърти, пети, шести и седми доклад на Република България по прилагането на Конвенцията за премахване на всички форми на дискриминация срещу жените, с участието на същата като представител на МТСП в българска делегация на 12 юли 2012 г. на международен форум в Ню Йорк. С писмо от 18.10.2012 г. до дисциплинарния съвет, представителят на Националния съвет за сътрудничество по етническите и интеграционните въпроси, включен в делегацията, в която е участвала Кайджийска е изложил, че при защитата на доклада Илка Кайджийска не е взела участие в отговорите на въпросите, които са зададени от членовете на комитета. С писмо от 18.09.2012 г. зам.-министърът на МВнР е посочил, че в направения от ръководителя на българската делегация анализ на защита на доклада се съдържат критични оценки по отношение на представителя на министерството на труда и социалната политика, който не е допринесъл българската делегация да отговори своевременно на основни въпроси. В административната преписка е приложена информация от Надя Кръстева, дипломатически служител първа степен отдел "Права на човека" - МВнР, относно разглеждането на доклада в която се сочи, че при започване на подготовката за разглеждане на доклада на България пред Комитета за премахване на всички форми на дискриминация срещу жените, Министерството на труда и социалната политика е посочило, че е възпрепятствано да ръководи делегацията, каквато е установената практиката на страните-членки на ЕС, а именно от заместник-министър. Направен е анализ на протичането на защитата и обсъждането на доклада като е дадена положителна оценка на разглеждането му. Направено е заключение, че провеждането на доклада е преминало успешно, осъществена е много добра координация между ведомствата в подготвителния етап, както и по време на самото разглеждане на доклада. Отбелязана е и констатацията на членовете на Комитета, в неофициални разговори, че българската делегация не е ръководена от заместник-министър на Министерството на труда и социалната политика, каквато е практиката на другите страни-членки на ЕС. На проведеното от дисциплинарния съвет заседание на 15.1.2012 г. и на 09.11.2012 г. е прието, че държавната служителка е извършила описаните в доклада нарушения на служебните й задължения, като поведението й е квалифицирано като дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2 от ЗДСл. Предложено е на органа по назначаването да наложи на Илка Асенова Кайджийска дисциплинарно наказание "уволнение". От Илка Асенова Кайджийска са поискани писмени обяснения, а също така е поканена и изслушана, което е удостоверено с протокол. Оспорената пред първоинстанционния съд заповед на министъра на труда и социалната политика е издадена на 23.11.2012 г., с която е наложено на Илка Асенова Кайджийска дисциплинарно наказание "уволнение", с прекратяване на служебното й правоотношение. Изложените в заповедта фактически обстоятелства сочат, че държавната служителка в качеството й на представител на министерството на труда и социалната политика в българската делегация за защита на консолидирания IV-VII доклад на Република България пред Комитета за премахване на всички форми на дискриминация срещу жените на 12.07.2012 г. в Ню Йорк е показала пропуски и недостатъчна подготовка в представянето на защитата в качеството й на представител на Министерството и не е взела участие в отговорите на задаваните й въпроси; не е оказала съдействие на делегацията по защитата, не е представила своевременно информация по въпроси от компетентността на министерството на труда и социалната политика, като не е осъществила комуникация със съответните дирекции, за да й бъдат изпратени материали, а информацията е изискана от други членове на делегацията и МВнР. В заповедта се сочи, че при анализа на представяне на българската делегация от МВнР е поставена критична оценка на Кайджийска, която като представител на Министерството на труда и социалната политика не е допринесла българската делегация да отговори своевременно на основни въпроси, като тези обстоятелства и недостатъчната аргументация при някои от отговорите са създали впечатление за известна фрагментарност и недостатъчна кохерентност при планирането и изпълнението на антидискриминационните политики и мерки в България. С мотиви в тази посока, изложени с оспорената заповед, административният орган е приел, че с действията си държавната служителка е уронила престижа и доброто име както на Министерството, а също така и на Република България и е предизвикала негативен отзвук на междуинституционално и международно ниво. Приетите от административния орган нарушения са квалифицирани като такива по чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 от ЗДСл - неизпълнение на служебни задължения и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Съдът, за да постанови този резултат, е изхождал от разбирането, че Законът предявява определено изискване към съдържанието на заповедта, като задължителни нейни реквизити са сведенията относно нарушителя, конкретното нарушение, описано с обективните и субективните си признаци, правното му основание. При контрола за законосъобразност на оспорената заповед съдът е приел, че посоченото фактическо основание не е съответно на правната норма на чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 от ЗДСл. Анализирайки относимите за спора доказателства съдът е констатирал наличието на противоречиви данни за представянето на Илка Асенова Кайджийска на международния форум в изложението на писмо на представителя на Националния съвет за сътрудничество по етническите и интеграционните въпроси на зам.- министъра на МВнР и постъпилата информацията от Надя Кръстева - дипломатически служител на МВнР, в които документи не се съдържат еднозначно данни за критична оценка на дисциплинарно наказаното лице. Предвид на тази констатация, тричленният състав на ВАС служебно е задължил министъра на труда и социалната политика да представи анализа, изготвен от ръководителя на българската делегация за защита на доклада пред CEDAW, съдържащ критични оценки по отношение на участието на представителя на Министерството на труда и социалната политика и цитиран в писмо изх. № 04-16-170/13.09.2012 г. на зам.- министъра на министерството на външните работи, но указанията на съда не са изпълнени. Доказателствената тежест за изложените от административния орган в заповедта фактически основания е на административния орган, както правилно е отчетено от тричленния състав на ВАС, но изисканото писмо не е представено като доказателство по делото. Съдът е приел, че административнопроизводствените правила при налагането на дисциплинарното наказание са спазени, но тъй като изложените фактически основания в заповедта не са съответни на посочената в заповедта правна норма - чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 от ЗДСл, същата е издадена при нарушение на материалноправните разпоредби на цитирания закон. Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд приема, че при контрола за законосъобразност на оспорения административен акт, съдът правилно е приложил материалния закон. Изложените фактичски основания в заповедта и съпровождащите я документи, както правилно е приел съда, не сочат неизпълнение на конкретни задължения на държавната служителка, произтичащи от длъжностната й характеристика, както и в заповедта не е посочено кои конкретни разпореждания на органа по назначаването са нарушени от нея. Установява се, че липсва конкретизиране досежно обстоятелството кои служебни задължения са нарушени за да може да се обоснове извода за поведение от държавната служителка, изразяващо се във "виновно неизпълнение на служебните си задължения, уронващо престижа и доброто име, както на Министерството, така и на Република България" - квалифицирано като дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Аргументи по смисъла на цитираната разпоредба не могат да се извлекат както от посочените доказателства, така и от приложената по делото длъжностна характеристика, която е връчена на Кайджийска на 22.08.2012 г., т. е. след осъществяване на твърдяното нарушение, поради което тя не е относима за периода на участието й във форума, обстоятелство също обсъдено от съда. При наличните в заповедта фактически основания, обосновано съдът е приел, че не е доказано допуснато поведение от страна на държавната служителка, с което да е уронила престижа на службата, както и такова, което да се квалифицира като нарушение на нормата на чл. 28, ал. 1 от ЗДСл. Съдът правилно е приел също така, че дисциплинарно наказващия орган не е посочил и конкретни норми от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, които са нарушени от Кайджийска. Критерият "поведение на държавния служител" обхваща целия комплекс от елементите на дължимото поведение, които съставляват неговата длъжностна характеристика, но от събраните по делото доказателства не се установява описаното в заповедта дисциплинарно нарушение да е извършено от служителката, както правилно е приел съда. Пред настоящата инстанция е представена и приета като доказателство грама от ПП-Ню Йорк, одобрена от Ст. Тафров, посланник и постоянен представител, към изх. № 2582/26.07.2012 г., изпратена до министъра на МВнР, до генералния директор на ГДОВ, с копие до ПЧ, ООНиСР. Преценена на съдържателната страна на грамата не обосновава извода, че единствено поведението на държавната служителка е допринесло за негативното отражение върху крайния резултат от представянето на българската делегация, а слабостите не са изведени като персонални, а са изложени в по-широк план. В грамата са изтъкнати от една страна положителни аспекти от представянето на делегацията, като от друга страна са изложени негативни аспекти - слабости, които са комплексни, отнасящи се до съответни институции и ведомства, техни представители, до липсата на координация между отделни звена, както и до липсата на законова уредба относно процедурата на одобрението на доклада от правителството, обсъждането му в компетентната парламентарна комисия и др., които обстоятелства не биха могли да ангажират персоналната отговорност на държавната служителка. При тези данни, касаторът не опровергава извода на тричленния състав на ВАС, че не са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката, като се има предвид също, че не се доказва осъществяване на посочените от субекта на дисциплинарната власт нарушения от страна на държавната служителка на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. По изложените съображения, Върховният административен съд, петчленен състав приема, че обжалваното решение е правилно и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила, поради което