Решение № 15631 от 19.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2023/2014 г.

Решение № 15631 от 19.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2023/2014 г., III о., докладчик съдията Жанета Петрова Дениз Билял Яшар е подал касационна жалба срещу решението от 27.12.2013 г. по адм. дело № 546/2013 г. по описа на Административния съд - Велико Търново, с което е била отхвърлена подадената от него жалба срещу заповед № 03040-РД/30 от 11.03.2013 г. на директора на Областната дирекция - град Велико Търново на Държавен фонд "Земеделие". Направени са оплаквания за неправилност на решението поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с връщане на делото за ново разглеждане от друг състав. Директорът на Областната дирекция - Велико Търново на Държавен фонд "Земеделие" не е взел становище. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като провери правилността на решението с оглед направените касационни оплаквания, намира, че жалбата е основателна. Административният съд е установил, че Дениз Билял Яшар подал до Държавен фонд "Земеделие" заявление № 25/112/02514 от 18.12.2008 г. за подпомагане по мярка "Създаване на стопанства на млади фермери" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., към което е приложил бизнес-план. Заявлението му било одобрено и на 8.10.2009 г. между земеделския производител и Държавен фонд "Земеделие " бил сключен договор № 25/112/02514 за отпускане на финансова помощ по мярка "Създаване на стопанства на млади фермери" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Съгласно договора, Държавен фонд "Земеделие" предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ от 48 892 лева за изпълнение на всички инвестиции, основни дейности и цели, заложени в бизнес-плана по проект № 25/11202514. Помощта се изплаща на два етапа: първо плащане в размер на 24 446 лева и второ плащане в размер на 24 446 лева при нарастване на икономическия размер на стопанството с 5 икономически единици. Ползвателят се задължавал да извърши всички инвестиции, основни дейности и цели, заложени в бизнес-плана в срок до 8.10.2012 г. В изпълнение на договора Държавен фонд "Земеделие" извършил първото плащане. На 18.10.2012 г. Дениз Яшар подал заявка за второ плащане, като представил и договор за аренда за пет имота. Със заповед № 03-040-РД/30/11.03.2013 г., на основание чл. 20а, ал. от Закона за подпомагане на земеделските производители, и чл. 26, ал. 1, т. 3, предл. второ и чл. 33, ал. 2, т. 1, предл. първо и чл. 8, ал. 1, т. 1, предл. трето, във връзка с чл. 3, ал. 2, т. 2 от Наредба № 9 от 3 април 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Създаване на стопанства на млади фермери" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., директорът на Областна дирекция - Велико Търново на Държавен фонд "Земеделие" отказал да отпусне второто плащане от финансовата помощ, предоставена по договор № 25/112/02514/8.10.2009 г., и разпоредил връщане на полученото първо плащане в размер на 24 446 лева със законната лихва от деня на получаването му - 13.11.2009 г. От правна страна административният съд приел, че заповедта е издадена от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия по делегация съгласно заповед № 03-РД/1869 от 19.12.2012 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с която той делегирал свои права на директорите на областните дирекции на фонда за издаването на заповеди за одобряване или отказ за изплащане на финансова помощ по заявки за плащане на заявленията за подпомагане по мярка 112. Съдът счел за неоснователен довода на жалбоподателя за нищожност на оспорения административен акт, като посочил, че съгласно чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба № 9 от 3 април 2008 г. изпълнителният директор на Разплащателната агенция се произнася със заповед за одобрение или отхвърляне на изплащането на финансовата помощ по заявката за второ плащане в 3-месечен срок, след извършен анализ за установяване на фактическо съответствие и съответствие по документи между одобрения и реализирания проект. Той можел да делегира със заповед правомощията си, произтичащи от правото на ЕС или от националното законодателство, в това число за вземане на решения, произнасяне по подадени заявления и/или сключване на договори за финансово подпомагане, на заместник-изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции на фонда съгласно чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие". Макар в чл. 20 и 20а от Закона за подпомагане на земеделския производител да не се предвиждала възможност за делегиране на правомощията на изпълнителния директор, с друга законова норма, тази на чл. 21, ал. 1, на Министерския съвет били възложени правомощия чрез приемането на устройствен правилник за структурата и организацията на фонда, да установи конкретните правомощия на изпълнителния директор при осъществяване на бланкетно разписаните в чл. 20а, ал. 2 ЗПЗП негови функции. Овластяването било извършено въз основа на предвидената в нормативния акт възможност, поради което не било в противоречие с тълкуването, дадено с Тълкувателно решение № 4/2004 по тълкувателно дело № ТР-4/2002 г. на Общото събрание на Върховния административен съд. Съдът направил извод, че при издаването на административния акт са били спазени административнопроизводствените правила и материалния закон. Посочените в акта основания за отказ от второ плащане и за възстановяване на вече платената сума се установявали от доказателствата по делото. При подаването на заявка за второто плащане земеделският производител посочил пет наети под аренда от него имоти. Той започнал да стопанисва тези имоти два месеца преди подаване на заявлението за подпомагане и ако същите факти са били известни на Разплащателната агенция, договорът с него би бил сключен при други условия. Според изложените от съда съображения, ако ползвателят бе заявил първоначално реалния размер на цялата стопанисвана от него земя, то тя би трябвало да бъде включена при изчисляване на началния икономически размер на стопанството и не би представлявала увеличение на размера на стопанството му към датата на проверката на изпълнението на бизнес-плана. Жалбоподателят възразявал неоснователно, че арендаторът може сам да определи начина на ползване на земята и времето на обработването й. Към момента на подаване на заявлението за подпомагане Дениз Яшар не декларирал всички имоти, за които е сключил договор за аренда. Видно от договорите за аренда от 23.10.2008 г., те влезли в сила преди датата на подаване на заявлението за подпомагане от 18.12.2008 г., поради което към момента на кандидатстване за бенифициента е съществувало задължение за тяхното деклариране като част от цялата притежавана и ползвана земя. Земеделският производител нарушил задължението си по чл. 33, ал. 2, т. 1, предл. първо от Наредба № 9/2008 г., възпроизведено и в текста на точка 7 от договора, да не представя декларация с невярно съдържание. Основание за отказ за второто плащане представлявало и непостигането на заложената в Приложение 1 към договор 25/112/02514 от 8.10.2009 г. цел за увеличаване на обработваемата земеделска площ на стопанството към датата на проверката за изпълнение на бизнес плана. С тези мотиви административният съд отхвърлил подадената жалба срещу заповедта на директора на Областна дирекция - Велико Търново. Касационната инстанция намира, че при постановяването на решението не са били допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Първоинстанционният съд е събрал и обсъдил относимите доказателства и е направил съответни на доказателствата фактически констатации. Обсъдени са и всички направените от жалбоподателя доводи за незаконосъобразност на оспорения административен акт. Изложените от съда съображения са задълбочени, логически издържани и непротиворечиви. Касационната инстанция споделя мотивите на административния съд за наличието на материалноправните основания по чл. 26, ал. 1, т. 3 и чл. 33, ал. 2, т. 1 от Наредба № 9 от 3 април 2008 г. за постановяването на отказ за изплащането на втората част от отпуснатата на земеделския производител финансова помощ, за прекратяването на договора и за издаването на разпореждане за възстановяване на сумата по първото плащане ведно със законната лихва. Преди подаване на заявката от ползвателя на помощта за второ плащане, Разплащателната агенция извършва проверка и анализ за установяване на фактическото съответствие с представения бизнес-план, като резултатите се вземат предвид при обработката на заявките. Според данните по представения от Дениз Яшар бизнес-план, началният икономически размер на стопанството е 2,28 икономически единици. С плана е поет ангажимент, че в резултат на направените инвестиции икономическият размер на стопанството ще достигне 7,35 икономически единици. При положение, че земеделският производител е представил като увеличение на стопанството земи, за които е сключил договор за аренда преди подписването на договора за финансова помощ, е налице несъответствие между одобрения и реализирания проект, както и изкуствено създаване на условия за изпълнение на изискванията за получаването на плащания. Приложеният от земеделския производител подход е в противоречие с целите на мярката, предвидени в чл. 2 от Наредба № 9, според които финансовата помощ се отпуска за увеличение на икономическия размер на стопанството и на обработваемата земеделска площ. В случая помощта не е била използвана за тази цел, при положение, че земите се обработват още преди получаването й. Независимо от направените от съда законосъобразни изводи, постановеното решение е неправилно поради противоречие с материалния закон. Административният съд неточно е приел, че издателят на оспорения административен акт има материална компетентност. По смисъла на § 1, т. 13 от допълнителните разпоредби на Закона за подпомагане на земеделските производители разплащателната агенция е специализирана акредитирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на земеделски продукти, по правилата на законодателството на Европейския съюз. Съгласно чл. 18, ал. 1 от Закона за подпомагане на земеделските производители, органи на Държавен фонд "Земеделие", който е и разплащателна агенция, са управителният съвет и изпълнителният директор. Изпълнителният директор на фонда, който е изпълнителен директор и на разплащателната агенция, организира и ръководи дейността на агенцията и я представлява (чл. 20а ЗПЗП). С оглед законовото правомощие на изпълнителния директор да организира и ръководи дейността на фонда, следва да се приеме, че той е компетентен да издава индивидуалните административни актове, свързани с дейността на агенцията. Законът за подпомагане на земеделски производители не дава възможност за делегиране на възложените му правомощия, поради което той не може да ги преотстъпва на подчинени нему лица. Освен това, изпълнителният директор на фонда е посочен като компетентен орган за издаването на заповедите за изплащане или за отказ за изплащане на финансовата помощ и в разпоредбата на чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба № 9 от 3 април 2008 г. Административният съд неточно е интерпретирал текста на чл. 21, ал. 1 от Закона за подпомагане на земеделските производители. Устройственият правилник, който приема Министерският съвет, регламентира структурата и организацията на работа на фонда и неговата администрация. Правомощията на административните органи не са елемент от организацията на работата и не биха могли да бъдат предмет на регулиране с подзаконов нормативен акт. Необходимо е разграничение между правомощията на административните органи и организацията на работата и структурата на тяхната администрация, които се уреждат с устройствените правилници. Такова разграничение е ясно направено с разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от Закона за администрацията, която гласи: "Този закон урежда правомощията на органите на изпълнителната власт, структурата и организацията на дейността на тяхната администрация." Като носители на държавна власт, административните органи разполагат с определен обем от права и задължения, които представляват тяхната компетентност. Компетентността на административните органи, както е записано чл. 4, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, се определя със закон. По правило със закон се регламентират онези обществени отношения, които се поддават на трайна уредба. Що се отнася до необходимостта от трайно уреждане на компетентността на административните органи, тя произтича от динамиката и значимостта на изпълняваната от тях изпълнително-разпоредителна дейност, свързана с решаването на широк кръг от въпроси от всички сфери на обществения живот. Оспореният административен акт е издаден от некомпетентен орган, поради което не поражда правни последици. Затова постановеното от административния съд решение за отхвърляне на подадената жалба следва да се отмени и вместо него да се постанови друго, с което да се обяви нищожността на заповед № 03040-РД/30 от 11.03.2013 г. на директора на Областната дирекция - град Велико Търново на Държавен фонд "Земеделие". Преписката следва да се изпрати за разглеждане по компетентност на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие". С оглед изхода на делото в полза на жалбоподателя следва да се присъдят разноски в размер на 1438 лева. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд