Решение № 13912 от 18.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5873/2018 г.

Решение № 13912 от 18.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5873/2018 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на Глава десета, Раздел І, чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 от АПК и § 149, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на АПК (ДВ, бр. 77 от 18 септември 2018 г., в сила от 1 януари 2019 година). Образувано е по жалба от В. Мисанкова от [населено място], [община ], [област], чрез адв. С. Бузгьова - БАК, против заповед № РД 46-139/28.02.2018 г. на Министъра на земеделието, храните и горите, издадена на основание чл. 25, ал. 4 от ЗА (Закон за администрацията), чл. 33а, ал. 2 от ЗПЗП (Закон за подпомагане на земеделските производители) и чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за административен контрол, с която е одобрен окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" (ПДП) за кампания 2017 година. Заповедта се обжалва в частта й относно изключените площи от парцел, заявен за подпомагане – парцел/БЗС № 38916 – 853-2-2 с площ от 28. 75 ха, находящ се в землището на гр. Костенец, общ. Костенец. В жалбата се съдържа оплакване за допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона – отменителни основания по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Прави се искане за отмяна на заповедта в оспорената част. Претендира се присъждане на разноски. Представени са писмени бележки. Ответникът – Министърът на земеделието, храните и горите, гр. София, чрез процесуален представител, в съдебно заседание и с писмени бележки изразява становище за неоснователност на оспорването. Прави искане жалбата да бъде оставена без уважение. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Върховният административен съд, в настоящия състав от четвърто отделение, като прецени доводите в жалбата на В. Мисанкова, събраните по делото доказателства и становищата на страните и след като съобразно чл. 168 АПК извърши проверка за законосъобразност на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК намира, че жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 АПК от страна с правен интерес, за която обжалваният административен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима, а разгледана по същество - частично основателна, по следните съображения: От фактическа страна по делото е установено следното: Със заповед № РД 46-428 от 13.12.2017 г. министърът на земеделието, храните и горите, на основание чл. 25, ал. 4 от ЗА и чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол (Наредба № 105), е наредил одобряването на проекта на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2017 г., като част от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), обновен за 2017 г. чрез дешифрация (разчитане) на нова цифрова ортофотокарта (ЦОФК) на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2017 г. и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки проведени през годината от страна на областните и общински структури на МЗХГ, съгласно чл. 15 от Наредба № 105 от 2006 година. На основание чл. 16а, ал. 5 от Наредбата, специализираният слой "Площи, допустими за подпомагане" за Кампания 2017, заедно с база данни физически блокове, се предоставят на Разплащателната агенция за извършване на задължителните кръстосани проверки на подадените през кампания 2017 заявления за подпомагане съгласно чл. 37, ал. 2 и чл. 43, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители. В раздел IV от заповедта е дадена възможност на земеделските стопани да се запознаят с този проект и в срок до 05.01.2018 г. да направят възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой. При изпращане от страна на административния орган на административна преписка, не е представено като доказателство подадено възражение от жалбоподателката. С обжалваната заповед № РД 46-139 от 28.02.2018 г., на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията (ЗА), чл. 33а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г., Министърът на земеделието, храните и горите е одобрил окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за Кампания 2017 година. Заповедта е обнародвана в Държавен вестник, бр. 22 от 13.03.2018 година. От директора на Дирекция "Директни плащания и идентификация на земеделските парцели" в Министерството на земеделието, храните и горите е предоставено писмо с изх. № 94-983 от 18.04.2018 г., в което се посочва, че за кампания 2017 г. жалбоподателят (В. Мисанкова) е подал възражение срещу обхвата на специализирания слой. На следващо място в писмото е отразено, че за 2017 г. бенефициентът е заявил за подпомагане 2 парцела. А обект на жалбата и възражението на кандидата е един от тях – 38916-853-2-2. Парцелът попада в частта от територията на страната покрита със самолетни снимки, а физически блок 38916-853, в който попада част от парцела е бил определен и за теренна проверка, като поради недостъпност на блока по време на извършване на теренните проверки, недопустимостта е определена единствено чрез преглед на наличните изображения от 2017 година. Сочи се, че видно от ЦОФК парцелът е частично недопустим за подпомагане на основание чл. 2, ал. 2, т. 1 и 7, чл. 7 и чл. 9, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от Наредба № 2 от 17 февруари 2015 година. Като заключение в писмото се сочи, че при извършена допълнителна трета проверка се потвърждава коректността на извършената дешифрация на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2017 по отношение на конкретните площи. За изясняването на спора по същество съдът е допуснал и приел съдебно-техническа експертиза (СТЕ), същата не е оспорена от страните. От заключението по нея се установява, че процесното БЗС е заявено по Програма за развитие на селските райони 2014-2020, мярка 13 "Плащания за район с природни или други специфични ограничения", подмярка 13. 1 (НР1) и по Схема за единно плащане на площ (СЕПП), като процесният парцел е заявен като постоянни или временни пасища за паша на животни. На следващо място експертът е посочил, че БЗС 38916-853-2-2 е заявено по НР1 и СЕПП, като се счита, че площ от 11. 56 ха от процесния парцел не отговаря на условията за подпомагане за съответните програми, като причините за това са посочени в Наредба № 2 от 17.02.2015 година. Също така е посочил, че за част от изключените площи от подпомагане – 11. 56 ха има компактни площи, заети от храстовидна растителност, скални участници и ерозирали терени, които са недопустими за подпомагане, като експертът приема, че 1. 67 ха от цялата изключена площ от специализирания слой ПДП, могат да бъдат включени към площите, допустими за подпомагане. В отговор на четвърти въпрос е посочил, че за БЗС 38916-853-2-2 е направена административна проверка за коректността на дешифрирането и точното нанасяне на резултатите от разчитането на ЦОФК и правилното им отразяване в СИЗП. При тази проверка на 01.12.2017 г. е установено, че 13. 23 ха от БЗС 38916-853-2-2 остават извън специализирания слой ПДП. На 27.02.2018 г. е извършена последваща проверка, която е потвърдила горната площ за недопустима за подпомагане, предвид което вещото лице счита, че констатациите от извършената проверка са напълно обосновани за 11. 56 ха, които остават извън специализирания слой ПДП, като след дешифрирането на представените изображения приема, че 1. 67 ха могат да бъдат включени към площите допустими за подпомагане. На следващо място експертът посочва, че причината част от БЗС 38916-853-2-2 да е определена като недопустима от експертите от МЗХГ е чл. 2, ал. 2, т. 1 и 7, чл. 7 и чл. 9, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от Наредба № 2 от 17.02.2015 година. Констатирал е, че изключените площи са измерени правилно съгласно виждането на експерта извършил дешифрацията на ЦОФК. Отчитайки тази особеност, вещото лице от СТЕ е приел, че 1. 67 ха от посочените 13. 23 извън специализирания слой ПДП могат да бъдат включени в слоя. Вещото лице в отговора на задача шеста е установил, че заявеното през 2016 година БЗС 38916-426-1-2 е идентично със заявеното през кампания 2017 г. БЗС 38916-426-1-2, като в двете стопански години части от него са разположени в двата физически блока. За кампания 2016 г. БЗС 38916 – 426-1-2 не е направено възражение, като за парцела е извършена специализирана теренна проверка. Направени са измервания с GPS и снимки вследствие на което парцела е определен почти изцяло като допустим. А за кампания 2017 г. БЗС 38916 – 853-2-2 е включен за специализирана теренна проверка, но такава не е извършена. При изработване на ЦОФК с актуалност 2017 г., е извършено прецизно дешифриране на аерофото снимките, в резултат на което е променен и специализирания слой ПДП. Експертът е установил, че ЦОФК е дешифрирана правилно. Към експертизата са представени 5 приложения, като едно от тях е възражението, подадено от жалбоподателката до министъра на земеделието и храните, относно обхвата на проекта на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2017, конкретно в частта му касаеща декларираната за подпомагане от нея площ със заявление за подпомагане УИН 01.28.0617/82480 относно парцел, находящ се в землището на Костенец, с № 38916-853-2-2, с декларирана площ от 28. 75 ха, допустима площ 15. 51 ха и недопустима площ 13. 23 ха. По делото е представена заповед № РД 09-614 от 04.08.2017 г. на министъра на земеделието, харните и горите, ведно с приложение № 1 към същата. Представено е и писмо изх. № 11-326 от 02.08.2018 г. на директор на Дирекция "Директни плащания и идентификация на земеделски парцели" при Министерство на земеделието, храните и горите за кампания 2016, които следва да се приемат за неотносими към правния спор, който е за 2017 година. При това фактическо установяване, настоящият състав намира следното от правна страна: Според чл. 30 от ЗПЗП за изпълнение на функциите на Разплащателна агенция се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), която се състои от отделни системи, определени в ал. 2, като една от тях е и Системата за идентификация на земеделските парцели - чл. 30, ал. 2, т. 2 от ЗПЗП, която се създава и поддържа от Министерството на земеделието, храните и горите - чл. 30, ал. 4, т. 2 от ЗПЗП. В изпълнение на законовата делегация по чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП съгласно § 4 Заключителна разпоредба, министърът на земеделието и горите (по това време с това наименование, е издал и Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол. Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) и данните, включени в нея са посочени в чл. 33 от ЗПЗП. Според ал. 4 на същата норма, данните в СИЗП се актуализират ежегодно чрез дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на специализирани теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от проверките на място по чл. 37 от ЗПЗП. Специализираните теренни проверки на референтни парцели се извършват след уведомяване на бенефициентите при условия и по ред, определени с наредбата по чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП, а това е редът визиран в чл. 15, ал. 5 от Наредба № 105/2006 година. В чл. 33а, ал. 1 от ЗПЗП, в релевантната й редакция, е разписано правомощието на Министерството на земеделието, храните и горите да създава в СИЗП специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", който включва площите, допустими за подпомагане във всеки физически блок, въз основа на критериите, определени в наредбата по чл. 40 от ЗПЗП, а това е Наредба № 2 от 17 февруари 2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ. В чл. 33а, ал. 2 от ЗПЗП е посочено, че данните в СИЗП, които се отнасят до физическите блокове и специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", се обновяват ежегодно чрез дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на специализирани теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от проверките на място по чл. 37 с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите. Обхватът на специализирания слой се одобрява със заповед на министъра на земеделието, храните и горите по ред, определен в наредбата по чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП, като заповедта се обнародва в "Държавен вестник". От този преглед на нормативната уредба следва, че заповед № РД 46-139 от 28.02.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите е издадена от компетентен орган и при спазване на административнопроизводствените правила. При анализа на доказателствата по делото, съдът намира, че по отношение на парцела с идентификатор 38916-853-2-2, находящ се в землището на гр. Костенец заповедта не съответства напълно на материалния закон. Установява се от представеното и цитирано по-горе писмо от директора на Дирекция "Директни плащания и идентификация на земеделски парцели", че парцелът попада в част от територия на страната покрита със самолетни снимки, а физически блок 38916-853 попада в част от парцела, който е бил определен за извършване на теренна проверка. Но поради недостъпност на блока по време на извършване на теренна проверка, недопустимостта за подпомагане е определена единствено чрез преглед на самолетни изображения от 2017 година. По делото не е представен протокол за извършена специализирана теренна проверка, в който да бъде обективирано извършеното установяване за недопустимост на площите в конкретния физически блок. На следващо място, видно от приетата и неоспорена съдебно – техническа експертиза, която съдът кредитира като компетентно изработена, е установено, че за БЗС 38916-853-2-2 е направена административна проверка за коректността на дешифрирането и точното нанасяне на резултатите от разчитането на ЦОФК и правилното им отразяване в СИЗП. При тази проверка е установено, че 13. 23 ха от БЗС остават извън специализирания слой ПДП, като експерта счита, че констатациите от извършените проверки са напълно обосновани за 11. 56 ха, които остават извън специализирания слой ПДП, но също счита, че 1. 67 ха могат да бъдат включени като площи допустими за подпомагане. Вещото лице е констатирало, че причината част от БЗС 38916-853-2-2 да е определен като недопустим от експертите от МЗХГ е чл. 2, ал. 2, т. 1 и 7 и чл. 9, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от Наредба № 2 от 17.02.2015 г., т. е., площите са заети преобладаващо от камъни, сипей, скали и скални участъци, хвойна. С оглед изложеното, в конкретния случай е налице неспазване на материалния закон, което е отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, което налага отмяна на заповедта в оспорената й част само по отношение на 1. 67 ха от парцел БЗС 38916-853-2-2 в землището на гр. Костенец. В отменената част преписката следва да се върне на министъра на земеделието, храните и горите за издаването на нова заповед при съобразяване с установеното от съда относно частта на горецитирания парцел, която трябва да се включи в слоя "Площи, допустими за подпомагане" за Кампания 2017 година. В останалата част жалбата на В. Мисанкова следва да бъде отхвърлена. При този изход на спора - частична основателност на жалбата и частична законосъобразност на обжалвания административен акт, настоящият съдебен състав счита, че не следва да присъжда претендираните от страните разноски и същите следва да останат така, както са направени. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,