Решение № 5392 от 10.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5298/2017 г.

Решение № 5392 от 10.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5298/2017 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на Г. десета, Раздел І, чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 от АПК и § 149, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на АПК (ДВ, бр. 77 от 18 септември 2018 г., в сила от 1 януари 2019 година). Образувано е по постъпила с вх. № 5183/03.04.2017 г. (с пощенско клеймо 30.03.17 г.) Жалба от ЗП Б. Патъров, [населено място], [улица], срещу заповед № РД-46-141 от 01.03.2017 г. на министъра на земеделието и храните (а сега министър на земеделието, храните и горите), с която е одобрен окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за Кампания 2016 като част от Система за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), в частта относно физически блок (ФБ) № 55600-93 от землището на с. П., община И., област С.. В жалбата се твърди, че така постановения акт в тази му част е незаконосъобразен. При подробни съображения се моли същата да бъде отменена в обжалваната част и да се постанови решение съгласно което в окончателния специализиран слой площите, допустими за подпомагане за кампания 2016 за ФБ № 55600-93 да бъдат отразени резултатите от теренни проверки извършени през годината от страна на Технически инспекторат към ДФЗ-РА. Жалбоподателят претендира присъждане на разноски. Допълнително са постъпили Писмени бележки. Ответната страна по жалбата - министърът на земеделието, храните и горите /след структурните промени на Министерския съвет, с което Министерството на земеделието и храните е преименувано на Министерство на земеделието, храните и горите публикувани в "Д. вестник", бр. 37/09.05.2017 г. /, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Чавдаров, оспорва жалбата. Намира я за недопустима, алтернативно за неоснователна. Настоящият състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение намира жалбата за процесуално допустима като подадена от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК (с оглед датата на пощенското клеймо) и срещу част от заповед, която неблагоприятно засяга страната. Разгледана по същество, жалбата се явява и основателна. Безспорно е, че жалбата, с която е сезиран Върховният административен съд е с предмет на оспорване - заповед № РД-46-141 от 01.03.2017 г. на министъра на земеделието и храните, в частта относно физически блок № 55600-93 от землището на с. П., община И., област С.. С разпореждане от 04.04.2017 г. копие от жалбата е изпратена на ответника за отговор и за окомплектоване на преписката. В изпълнение на същото, на 05.05.2017 г. е изпратена жалба от Б. Патъров, заедно с комплектувана административна преписка, същата е описана в писмото като приложения от т. 1 до т. 4. С резолюция на съдия - докладчика от 26.05.2017 г. е изискано от ответната страна представяне на документите, описани на последната страница от жалбата. На 26.09.2017 г. ответната страна чрез процесуалния представител е изпратил набор от документи, свързани с извършените от Д. фонд "Земеделие" проверки на място на заявените за подпомагане за кампания 2016 г. земеделски парцели. Видно от протокол от открито съдебно заседание, проведено на 23.04.2018 г., процесуалният представител на административния орган е заявил, че административната преписка е в цялост. В това заседание съдът е разпределил доказателствената тежест, като е дадена възможност на жалбоподателя да представи молба с формулирани задачи за съдено-техническа експертиза. От негова страна е постъпила молба с формулирани 11 въпроса, същата е изпратена на ответната страна и процесуалният представител е изразил становище, че някои от въпросите са неотносими. С определение от 31.05.2018 г., настоящият съдебен състав е допуснал изслушване на съдебно-техническа експертиза. В последното проведено заседание на 25.03.2019 г., процесуалният представител на ответната страна е заявил, че "това е преписката". Въз основа на горните действия от страна на съда, съответно от представените по делото доказателства се установява, че със заповед № РД 46-21 от 24.01.2017 г. министърът на земеделието и храните, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16 б, ал. 1 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол (Наредба № 105/2006 г.), е одобрил обновения специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 година. В раздел II от нея е указано не по–късно от 27.01.2017 г. на интернет страницата на Министерство на земеделието и храните и Д. фонд "Земеделие" да се публикува заповедта, както и съобщение, с което да се уведомят кандидатите за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ през 2016 г. за възможността да се запознаят с актуализирания специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г. и да подадат възражения срещу конкретни части от него, а в раздел IV – в срок от 14 календарни дни след уведомяването съгласно точка II, че земеделските стопани могат, по съществуващия одобрен образец, да подават възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой. Жалбоподателят Б. Патъров не е подал възражение срещу горецитираната заповед, тъй като не са представени доказателства за обратното. Със заповед № РД-46-141 от 1 март 2017 г., на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 33 а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и чл. 16 г, ал. 4 от Наредба № 105/2006 г., министърът на земеделието и храните е одобрил окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г., като заповедта е обнародвана в Д. вестник, бр. 23 от 17.03.2017 година. В административната преписка се съдържа писмо с изх. № 11-116 от 21.04.2017 г. от директора на Дирекция "Директни плащания и идентификация на земеделски парцели" (ДПИЗП) в Министерството на земеделието и храните Г. Праматаров, в което е застъпено становище, че жалбата е безпредметна, тъй като по заявлението на Б. Патъров с УРН 639467 за 2016 г. е извършена проверка на място от Техническия инспекторат на Разплащателната агенция, а в случаите, когато по заявлението на даден кандидат е извършена такава проверка, одобрението на подпомагането (определянето на площите като допустими или недопустими) се базира на резултатите от нея, а не на данните от окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", одобрен с атакуваната заповед. По делото са представени като доказателства писмо изх. № 02-222-6500/807 от 21.09.2017 г. на зам. изпълнителния директор; заповед за извършване на проверка на място № 319635/17.10.2016 г. на Регионален технически инспекторат; доклад за проверка на площи; уведомително писмо изх. № 01-222-6500/807 от 02.12.2016 г. на началник отдел "РТИ"; заповед за извършване на проверка на място № 324078/17.10.2016 г. на Регионален технически инспекторат; доклад за проверка; констативен протокол № SFO00221 от 10.11.2016 г. на Областна дирекция по безопасност на храните С. област, ведно с доклад; уведомително писмо № 01-222-6500-812/02.12.2016 г. на РТИ; уведомително писмо № 01-042-6500/293 от 09.11.2015 г. на РТИ; уведомително писмо № 01-222-6500/643 от 10.11.2017 г. на РТИ; доклад за проверка на площи; резултати от автоматични проверки на въведени данни – 3 бр; заповед № РД 09-614/04.08.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите, ведно с методика за избор на физически блокове за теренна проверка, във връзка с актуализацията на данните в СИЗП за 2017 г., като една част от тях са неотносими към предмета на настоящия правен спор, тъй като се отнасят за друга кампания – 2017 г., а не процесната 2016 година, а друга част се отнася за подадени от жалбоподателя Заявления за подпомагане, който нямат отношение спрямо делото, което не е за оторизиране на суми по конкретни схеми и мерки, а за определяне на окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за 2016 година. Както бе споменато по-горе, с определение от 31.05.2018 г. е допусната съдебно - техническа експертиза (СТЕ) по поставени в молба на жалбоподателя въпроси. Вещото лице е представило заключение, което не е оспорено от страните. Не е направено искане за поставяне на допълнителни задачи към СТЕ или назначаване на повторна, респ. разширена съдебно-техническа експертиза. От така приетата съдебно-техническа експертиза е видно, че на отговора на поставения първи въпрос, вещото лице е направило констатация, че за процесният физически блок цифровите данни за окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г. не са идентични със съответните цифрови данни за окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за Кампания 2015 година. Също така в заключението е посочено, че на сайта на МЗХГ е публикувано на 15.09.2016 г. съобщение озаглавено "Стартира ново самолетно заснемане на част от територията на страната за нуждите на Системата за идентификация на земеделските парцели", като посочва също, че в съдебно заседание по делото на 23.04.2018 г. процесуалния представител на административния орган юрк. Чавдаров е заявил, че слоят е актуализиран на база данните от извършени от Техническия инспекторат на ДФЗ теренна проверка. Това е проверката на място на ДФЗ. А от справка в МЗХГ се е установило, че специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г. за процесния физически блок ...0-93 е актуализиран в резултат на използвани аерофотоснимки, като летенето е извършено на 14.10.2016 година. На поставения втори въпрос вещото лице е заключило, че въз основа на анализ на наличните доказателства е установило, че резултатите от теренните проверки извършени през 2016 г. от страна на Техническия инспекторат към ДФЗ – РА на ЗП Б. Патъров, не са отразени в специализирания слой, като при направената справка в МЗХГ в СИЗП се твърди, че допустимия слой за процесния физически блок за кампания 2016 е създаден въз основа на извършено на 14.10.2016 г. аерофотозаснемане. На въпрос шести вещото лице е посочило, че становището на г-н Праматаров (директор на Дирекция "ДПИЗП") е приложено и се отнася за кампания 2016, като данните от теренните проверки на РТИ към ДФЗ – РА на ЗП Б. Патъров са предоставени на МЗХГ, а при направена справка в МЗХГ от дирекция "ДПИЗП" се е твърдяло, че е извършен анализ и сравнение на резултатите от теренни проверки извършени от техническия инспекторат към ДФЗ – РА на ЗП Б. Патъров и данните от дешифрацията на аерофотоснимките, като се е твърдяло, че в СИЗП са отразени окончателно резултати на база анализ и сравнение на резултатите. Експертът е вписал, че данни от и за извършен анализ и сравнение на резултатите не са й били предоставени. На отговора на въпрос десети вещото лице е заявило, че при направената справка в МЗХГ от дирекция "ДПИЗП" не е била запозната с използваните методически указания и методи за дешифрация и отговорът на експерта е като специалист по фотограметрия и е съобразен с данните за параметрите на използваните фотоизображения от аерофотозаснемането. По т. 10. 1 е посочило, че установяването на вида упражнена селскостопанска дейност не е цел и предмет на дешифрацията; по т. 10. 2 не са й известни методите на дешифрация, които да целят и позволяват да се установяват овощни дървета, които дават реколта многократно и по т. 10. 3 не са й известни методите на дешифрация, които да целят и позволяват да се установяват дали разпръснати храсти и/или дървета в постоянно затревени площи са подходящи за паша или не. На поставения въпрос единадесет, отнасящ се до особеностите в ландшафта експерта е отговорил, като на края в заключението е приел, че въпросът е по - скоро юридически и не е в компетенцията на СТЕ и същата не следва да ангажира отговор на юридически въпроси. Настоящият състав кредитира изцяло приетото и неоспорено по делото заключение, без отговорите на въпроси три, четири, пет, седем, осем и девет, тъй като същите са неотносими за спора, а по отношение на останалите счита, че са изготвени компетентно и добросъвестно. Въз основа на гореизвършеното фактическо установяване и в изпълнение на чл. 168, ал. 1 от АПК, настоящият състав на Върховния административен съд намира, че оспорената Заповед № РД-46-141 от 1 март 2017 г. на министъра на земеделието и храните е издадена от компетентен орган в изпълнение на правомощията му по чл. 16 г от Наредба № 105/2006 г., съгласно който текст министърът на земеделието и храните одобрява или изменя със заповед окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане". Актът е издаден в законоустановената писмена форма, но при постановяването му не са изложени конкретни фактически основания, каквото е изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, което в конкретния случай следва да бъде възприето като нарушение по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК. С оспорената заповед административният орган е одобрил окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016, като за актуализацията му се е позовал на дешифрация (разчитане) на нова цифрова ортофотокарта (ЦОФК) на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2016 г.; отразяване на резултатите от теренни проверки, извършени през годината от страна на Технически инспекторат към ДФЗ – РА, и областните и общинските структури на МЗХ, както и чрез проверка на получени възражения срещу обхвата на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", одобрен със Заповед № РД-46-21 от 24.01.2017 година. Както се установи вече по-горе, жалбоподателят Б. Патъров не е подал възражение срещу последната заповед, а освен това, в хода на съдебното производство не са представени снимки от самолетно или сателитно заснемане, нито протоколи от извършени специализирани теренни проверки по смисъла на чл. 15, ал. 4 от Наредба № 105/2006 г., на които се е позовал в процесната заповед административния орган. По делото е налице противоречие относно използвания от страна на административния орган метод за обновяване на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", защото от една страна процесуалният представител твърди, че това е станало чрез извършени теренни проверки на процесния физически блок, като по делото не са представени протоколи от специализирани теренни проверки по смисъла на чл. 15 от Наредба № 105/2006 г., а са представени доклади за проверка на площи, за които е подал заявление за подпомагане жалбоподателя по схеми и мерки по СЕПП, СПП, ЗДП, МЗС, СП, СЗ, СПК, ПНДП, Схема за памук, Мярка 214, Мерки 11, 12 и 13 (което не е предмет на делото и затова съдът прие за неотносими), а от друга страна, от приетата по делото съдебно-техническа експертиза е видно, че обновяването е извършено чрез използвани аерофотоснимки. Предвид така установеното противоречие може да се направи категоричен извод, че заповедта е издадена без конкретни фактически основания. При липсата на фактически основания, изложени в акта, не може да бъде извършена преценка на законосъобразността на Заповед № РД-46-141 от 01.03.2017 г. на министъра на земеделието и храните, с която е одобрен окончателния вариант на специализирания слой за подпомагане "Площи, допустими за подпомагане", в оспорената част отнасяща се до Физически блок ...0-93 от землището на с. П., общ. И., област С.. В този смисъл доказателствената тежест съгласно чл. 170, ал. 1 от АПК е върху административният орган, който трябва при пълно и главно доказване да установи съществуването на фактическите основания, посочени в акта, както и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Неизпълнението на задълженията по чл. 170, ал. 1 от АПК от страна на административния орган води до извода, че процесната заповед е издадена без да са посочени конкретни фактически основания, което следва да бъде разгледано като липса на мотиви при постановяване на акта. Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, следва да бъдат инкорпорирани в самия акт, като изрично се посочат в него или съгласно Тълкувателно решение № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ се приобщят други документи, съставени с оглед предстоящото издаване на административния акт от помощни или подчинени на издателя на акта длъжностни лица или органи. Само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на ефективен правораздавателен контрол за законосъобразност от съда. Правораздавателният контрол цели обезпечаване на субективните права и интереси на адресата на акта като властническо волеизявление. Тъй като административното правоотношение се индивидуализира освен със съдържанието и страните си, и с правопораждащия го юридически факт, непосочването на фактически основания в акта в конкретната хипотеза не позволява да бъде идентифицирана волята на административния орган относно упражненото правомощие да одобри окончателния вариант на специализирания слой за подпомагане "Площи, допустими за подпомагане", както и да бъде извършена последваща проверка за условията за неговото упражняване, т. е,. проверка за материалната законосъобразност на акта. Както се установи по-горе, налице е противоречие в начина на актуализация на слоя - чрез дешифрация (разчитане) на нова цифрова ортофотокарта (ЦОФК) на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2016 г. или чрез отразяване на резултатите от теренни проверки. За прецизност трябва да се посочи, че следва да се прави разграничение на теренните проверки и проверките на място. Съгласно чл. 15, ал. 4 от Наредба № 105/2006 г., специализираните теренни проверки по ал. 2, т. 2 определят необходимостта от актуализиране, вида и обхвата на промените на характеристиките на референтните парцели. Тези проверки не са проверки на място по смисъла на чл. 37 от ЗПЗП, не касаят оценка на конкретни заявени за подпомагане площи и за резултатите от тях не се изпращат контролни листове или доклади на кандидатите от ДФ "Земеделие" или Министерството на земеделието и храните. В чл. 15, ал. 7 от Наредба № 105/2006 г. е регламентирано, че земеделските стопани, заявили площи за подпомагане в референтни парцели – физически блокове, определени за теренни проверки по ал. 2, т. 2, може да присъстват по време на нейното провеждане, но е предвидена възможността същите да се извършват и без присъствието на земеделските стопани. А с разпоредбата на чл. 15, ал. 8 от Наредба № 105/2006 г. е указано, че резултатите от теренните проверки по ал. 2, т. 2 се отразяват в контролни доклади (протоколи) за служебно ползване, служещи за обновяване на информацията в СИЗП. Контролните доклади се подписват от служителите на МЗХ, извършили проверката, други служители на МЗХ, присъствали на проверката, при наличие на такива, и се утвърждават от директора на съответната областна дирекция "Земеделие". Поради констатираните и описани нарушения в конкретния случай съдът е лишен от възможността да се произнесе по съответствието на обжалваната заповед с материалния закон и да прецени доколко тя е съобразена с действителното фактическо и правно положение. С оглед изложеното, съдът счита, че атакуваната заповед е постановена незаконосъобразно, което обстоятелство налага отмяната й и връщане преписката обратно на министъра на земеделието, храните и горите, за уточняване на конкретния начин на актуализация на процесния физически блок ...0-93 и в тази връзка да се изясни дали трябва да е включен или изключен от обхвата на слоя за кампания 2016 година. Предвид този изход на спора, на жалбоподателя следва да се присъдят разноските за заплатената държавна такса и за заплатен депозит за вещо лице общо в размер на 825 лева, по представения Списък. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение второ и чл. 173, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,