Решение № 11227 от 16.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 4625/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на регионалното развитие и благоустройството чрез процесуалния представител старши юрисконсулт П. Пенев срещу решение 2502/09.03.2023г., постановено по адм. дело 1925/2022г. по описа на Върховен административен съд, осмо отделение, с което е отменена Наредба 1 от 2001г. за организиране на движението по пътищата (обн., ДВ, бр. 13 от 2001 г.), издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството. В касационната жалба са развити доводи за неправилност поради, нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, моли се обжалваното решение да бъде отменено. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции. В съдебно заседание, проведено на 19.10.2023г., процесуалния представител е заявил, че поддържа касационната жалба и прави искане съдебния акт да бъде отменен като неправилен, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав. Ответникът - Кметът на община Варна, не изразява становище по касационната жалба. Ответникът - Община Варна, не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за частична основателност на касационната жалба, тъй като е налице чл.209, т. 2 от АПК. Счита, че съдебния акт е недопустимо в частта по чл. 15 чл. 17, ал. 3 от Наредба 1 от 17.01.2001г. за организиране на движенето по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството /Наредбата/, тъй като в тази част по жалба на кмета на община Варна срещу чл. 15 и чл.17, ал. 3 от Наредбата е имало вече образувано друго дело, в това число адм. дело 9779/2020г. на ВАС съответно адм. дело 6127/2022г. на ВАС. Въз основа на което предлага съдебния акт в тази му част да бъде обезсилен. По отношение на останалата част счита касационната жалба за неоснователна, а решението като правилно предлага да бъде оставено в сила. Настоящата инстанция счита, че касационното оспорване е процесуално допустимо, неоснователно, поради следните съображения: Предмет на оспорване е Наредба от 17.01.2001г. за организиране на движенето по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството. На 10.02.2001г., в ДВ. бр. 13 е обнародвана Наредбата. По делото е представено заверено копие от подписаната от министъра на регионалното развитие и благоустройство Наредба, копие от Държавен вестник бр. 13/10.02.2001г., в който е публикувана процесният подзаконов нормативен акт и писмо с изх. ДВ-056-14-83/23.10.2020г. С определение от 14.10.2022г. първоинстанционния съд е дал указания да се представи цялата административна преписка към Наредбата, както и да се представят доказателства за спазване на процедурата по унищожаване на документите, евентуална част от административната преписка, както и доказателства за спазване на разпоредбите на чл. 13 и чл. 15 от Указа 883/24.04.1974г. От правна страна е прието, че съгласно чл. 1а от Закона за нормативните актове, нормативният административен акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган. Със ЗНА са определени и дефинирани отделните видове нормативни актове, които се издават от държавните органите, като съгласно чл. 7, ал. 2 наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Първоинстанционния съд е приел, че Наредбата е издадена от компетентен орган, в изискуемата форма, обнародвана е в Държавен вестник, включително и извършените в него допълнения и изменения. На следващо място е прието, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като не е установено спазването на предвидения в закона ред за изготвянето и приемането на нормативния акт от министъра на регионалното развитие и благоустройството. Съдът е установил, че относим към момента на издаване на подзаконовия нормативен акт е редът предвиден в Указ 883/1974. С чл. 13 от Указ 883/1974 като етап от изготвяне на проект е предвидено неговото обсъждане, а с чл. 15 от същия са определен кръга от организации, с които следва да бъде проведено същото. Съдът е приел, че в тази насока липсват доказателства, като в случая в тежест на ответника е било да докаже тези обстоятелство, но същия не е сторил това, въпреки дадените от съда изрични указания. Въз основа на което административния съд е обосновал, извода, че процесната Наредба е издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройство в нарушение на чл. 13 във вр. с чл. 15 от Указа, а допълненията й от 2019 г. е в нарушение на чл. 28 от ЗНА, същите представляват съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, тъй като при обсъждането е било възможно да се направят предложения и възражения, които биха довели до различна редакция на подзаконовия акт. Допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила, препятстват възможността от извършване на съдебен контрол по същество за съобразността на обжалвания акт с материалноправните норми залегнали в ЗДвП, ЗМСМА и АПК. Решението е валидно, допустимо и правилно. Не са налице сочените от касатора пороци на съдебния акт, налагащи неговата отмяна. Правните изводи на административния съд са обусловени от данните от приобщените по делото доказателства и установените въз основа на тях правнозначими факти, по отношение на които от съда са издирени и правилно изтълкувани относимите правни норми. Противно на доводите, изтъкнати в касационната жалба в т.ч. за несъответствието на съдебния акт с изискванията на чл. 172а АПК, оспореното решение съдържа всички необходими съобразно посочения законов текст реквизити, като същото е обосновано и постановено в пълно съответствие с приложимите спрямо фактическата обстановка, материалноправни разпоредби. Съдът правилно е установил релевантните по делото факти и въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи, правилно е тълкувал материалния закон и е направил правилен и обоснован извод, че атакуваната Наредба 1 от 2001г. за организиране на движението по пътищата, е издадена от компетентен орган и в предвидената от закона форма, но при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Нарушени са били чл. 13 от Указ 883 от 1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, както и по отношение на допълненията на същата от 2019 е нарушена разпоредбата на чл. 28 от Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 13 от Указ 0883/1974г. е предвидено, че процедурата по изготвяне на проекти на наредби включва: 1) изготвяне на първоначален проект; 2) обсъждане на проекта; 3) изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект. От доказателствата по делото не се установява да е било проведено обсъждане на проекта за подзаконовия нормативен акт. Правилно първоинстанционния съд е приел, че липсата на обществено обсъждане на проекта за издаване на наредбата представлява съществено процесуално нарушение, тъй като е било възможно да се направят предложения и възражения, които биха довели до различна редакция на отделните текстове. На следващо място е видно, че при последващото допълнение на наредбата не са били спазени изискванията на чл.26 - 28 от ЗНА. Настоящият съдебен състав споделя извода на съда, че откриването на производство по издаване на подзаконов нормативен акт следва да бъде оповестено като същото следва да бъде придружено със съображения за издаването му, което в случая не е спазено. Правилно тричленният състав на Върховния административен съд е счел, че при приемане на оспорения подзаконов нормативен акт, както и последващото му допълнение от страна на административният орган е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като последния е имал задължението да проведе обсъждане на проекта за наредба със заинтересованите лица и организации, за да могат същите да упражнят предоставеното им от закона право да предложат становище по предложения проект. Не намира опора изложеното от касационния жалбоподател, че изготвеният първоначален проект е обсъждан, след което е обнародван в Държавен вестник. Сочи също, че процесната Наредба е издадена през 2001г. и цялата кореспонденция при издаване на същата са унищожени съгласно Закона за Националния архивен фонд. По така направените твърдения следва да се посочи, че съгласно чл. 23 от Указ 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове за всеки проект на нормативен акт се създава досие, което се съхранява от органа, който е издал акта в случая Министерство на регионалното развитие и благоустройство. Видно от представените по делото писмени доказателства по приемане на подзаконовия нормативен акт не са посочени такива относно спазване на разпоредбата на чл. 13 и чл. 15 от Указ 883/1974г. Административния орган не е ангажирал надлежни и годни писмени доказателства, които да докажат, че процедурата по унижаване на документи е спазена съгласно Закона за националния архивен фонд. Дори напротив при надлежно разпределена от съда доказателствена тежест и указания дадени с Определение от 14.10.2022г. по адм. дело 1925/2022г. по описа на ВАС да представи цялата административна преписка, в това число да представи доказателствата за спазване на разпоредбите на чл. 13 и чл. 15 от Указ 883/1974, както и доказателства за спазване на процедурата по унищожаване на документите чл. 170, ал. 3 и чл. 171, ал. 5 АПК, касаторът видно от протокол от проведено публично заседание на 06.02.2023г. изрично е заявил, че във връзка с дадените указания - не представя такива. Поради което страната сама е осуетила възможността да докаже твърдения от същата факт за унищожаване на доказателства по реда на ЗНАФ, същото не следва да се презюмира от обстоятелството, че подзаконовия нормативен акт е обнародван в Държавен вестник. Предвид гореизложеното е правилен извода на Върховния административен съд за допуснати съществени нарушения при издаването на оспорената Наредба, като това е достатъчно основание за отмяната й и правилно съдът е приел, че в този случай се следва да се произнася по наведените съображения за материална незаконосъобразност на същата. В заключение петчленният състав счита, че обжалваното решение не страда от пороци по чл. 209, т. 3 от АПК, налагащи отмяната му, поради което следва да се остави в сила. При този изход на спора претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на разноски следва да се приеме за неоснователна. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,