Решение № 330 от 11.01.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9924/2009 г.

Решение № 330 от 11.01.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9924/2009 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на директора на Регионалната инспекция за опазване и контрол на общественото здраве, гр. Плевен, срещу решение № 362 от 15.06.2009 г. на Административен съд, гр. Плевен, постановено по административно дело № 857/2008 г. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за постановено в противоречие с материалния закон и за необосновано. Съдът неправилно е приел, че е налице смесване на две самостоятелни административни процедури - по регистрация на обект, чл. 12 от Закона за храните, и по осъществяване на последващ контрол по сигнал, чл. 31 от Закона за защита от шума в околната среда. При процедурата по регистрация има издадено предписание и тя не е предмет на настоящото производство. В процедурата по последващ контрол е установено превишение на граничните стойности на проникващ шум, за което е издадено отделно предписание. Съдът не е отчел, че съгласно чл. 27, ал. 2 от Закона за храните официалният контрол се извършва без предварително уведомяване, поради което не е било необходимо присъствието на представител на ответника. Събраните в хода на съдебното производство доказателства - заключението на съдебната експертиза, доказват правилността на оспорения акт. Неправилно, в противоречие с доказателствата по делото, съдът приема, че не е налице валидно връчване на предписание поради непосочване в него на нарушения нормативен акт и на часовия диапазон. Неправилно съдът приема, че неизписването на пълното наименование на нарушената наредба е съществено нарушение и основание за отмяна на акта, без да отчете, че са налице достатъчно индивидуализиращи белези на същата. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което потвърди оспорената заповед № РД-12-614 от 30.06.2008 г. на началника на Регионалната инспекция по опазване и контрол на храните. Ответникът по касационната жалба - Петьо Николов Николов, гр. Плевен, ул. "Шипка" № 22, вх. "Б", ап. 1, действащ като едноличен търговец "Меги - Петьо Николов", не взема становище по жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура счита касационната жалба за неоснователна. Не са налице твърдяните касационни пороци на съдебното решение. Правилно съдът е приел, че в хода на административното производство са допуснати процесуални нарушения. Налице е смесване на процедурата по Закона за храните и Закона за защита от шума в околната среда. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за основателна. За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна следното: Ответникът по касационната жалба е подал в Регионалната инспекция по опазване и контрол на общественото здраве (РИОКОЗ), гр. Плевен, на 6.12.2007 г. заявление за регистриране на обект за производство на храни от неживотински произход, находящ се на ул. "Сан Стефано" № 31. В резултат на извършена проверка на обекта е издадено, на основание чл. 12, ал. 5 от Закона за храните, предписание № ЗК-05-103 от 13.12.2007 г., с което е препоръчано да се осигури помещение за производство на закуски и да се внедри система за анализ на опасностите и контрол на критичните точки в срок до 15.03.2008 г. Предписанието е връчено на търговеца лично. С молба от 31.03.2008 г. той е поискал удължаване на срока за изпълнение на предписанието в частта за осигуряване на помещение за закуски до 30.06.2008 г. С писмо изх. № 1077 от 10.04.2008 г. директорът на РИОКОЗ удължил срока на предписанието до 30.06.2008 г. На 27.02.2008 г., с вх. № ПО-03-021, е подадена жалба до директора на РИОКОЗ от Даниела Цанова и живущите на адрес ул. "Сан Стефано" № 31 с оплаквания за шум от производствената дейност на обекта. Съвместно с органите на МВР на 21.03.2009 г. е извършена инспекция на обекта, при която, в резултат на извършени от компетентния контролен орган измервания е констатирано отклонение от нормите на проникващ шум. Установени са и други нарушения. За инспекцията е съставен доклад, връчен на служител на търговеца. Въз основа на доклада е издадено предписание № ЗК-05-0181 от 26.03.2008 г. за извършване на седем конкретни дейности, в това число и мероприятия за намаляване на нивото на шума, създаван по време на производствения процес, със срок 1.05.2008 г. Предписанието е връчено лично на търговеца. Същото не е обжалвано и е влязло в сила. На 24.06.2009 г. е извършена инспекция за проверка изпълнението на предписанията от 26.03.2008 г. Проверката констатира, че са изпълнени само предписанията по т. 1 и 2. Проведено е контролно измерване на шума от компетентния контролен орган и е констатирано отклонение от нормите. В изготвения за инспекцията доклад не е посочено изрично неизпълнението на задължението за намаляване на шума, но към доклада са приложени резултатите от контролното измерване. Докладът е връчен на работник на търговеца. Въз основа на доклада е съставен акт за установяване на административни нарушения, в който е посочено и неизпълнението на задължението за намаляване на шума, включително номера на сертификата, установяващ нивото на проникващия шум. За нарушение на чл. 31, ал. 1, т. 1 от Закона за храните, на основание чл. 30, ал. 1, т. 6 от същия е издадена оспорената заповед № РД-12-614 от 30.06.2008 г., с която е спряна експлоатацията на обекта до привеждане на проникващия шум с изискванията на Наредба № 6 от 26.06.2006 г. на министъра на здравеопазването и министъра на околната среда и водите. Въз основа на така установената фактическа обстановка съдът е приел от правна страна, че с оглед правомощията на директора на РИОКОЗ по Закона за храните и по Закона за здравето, оспорената заповедта е издадена от компетентен орган. В хода на административното производство обаче са допуснати съществени процесуални нарушения. Административният орган е смесил две административни производства - за регистрацията на обекта, по чл. 12, ал. 1 от Закона за храните, и за последващ контрол по сигнал по реда на чл. 31 от Закона за шума в околната среда. В резултат на това започналата процедура за регистрация е завършила незаконосъобразно със заповед за спиране на експлоатацията на обекта. Приел е, че в предписанието от 26.03.2008 г. не е посочено кой нормативен акт въвежда изискването за пределните нива на проникващ шум. А в доклада за проверката от 26.03.2008 г. не е посочено констатираното неизпълнение на предписанието досежно намаляването на проникващия шум. С оглед на това е приел, че не може да се направи логически и правен извод, че на ответника по касационната жалба е връчено предписание, чието съдържание посочва нарушените правни норми и предписаното му поведение, което да обоснове крайната принудителна мярка. Наред с това в оспорената заповед не е изписано пълното наименование на Наредба № 6 от 26.06.2006 г. на министъра на здравеопазването и министъра на околната среда и водите. Приел е, че тези нарушения са съществени и е отменил заповедта. Тези изводи на първоинстанционния съд са неправилни. Фактическата обстановка по делото е установена правилно. Настоящият състав я възприема изцяло. Въз основа на правилно установената фактическа обстановка съдът е направил неправилни правни изводи. Неправилно съдът е приел, че е налице смесване на две самостоятелни административни производства. Видно от доказателствата по делото ответникът по касационната жалба е подал заявление за регистрация на обект за производство на храни от неживотински произход на 6.12.2007 г. В изпълнение на процедурата по чл. 12 от Закона за храните - ал. 5, е направено, на 13.12.2007 г., предписание за изграждане на помещение за закуски и внедряване на система за анализ на опасностите и контрол на критичните точки със срок до 15.03.2008 г. По молба на заявителя, и то подадена след изтичането на срока за изпълнение на предписанията - 31.03.2008 г., срокът на предписанието за изграждане на помещението за закуски е удължен до 30.06.2008 г. Към датата на издаване на оспорваната в настоящото производство заповед за спиране на експлоатацията на обекта - 30.06.2008 г., този срок все още не е изтекъл. Ако административният орган беше издал заповед за отказ от регистрация преди изтичането на дадения от самия него срок, то безспорно само на това основание отказът би бил незаконосъобразен. В случая производството по регистрация към датата на издаване на заповедта за спиране на експлоатацията не е завършило. То се е осъществявало паралелно с производството по контрол, осъществено въз основа на искане на МВР за провеждане на специализирана полицейска операция по повод образувано досъдебно производство. Двете административни производства са самостоятелни и административният орган не ги е смесил. Това се доказва по безспорен начин от факта, че предписанието, дадено за изграждане на помещение за закуски, в производството по регистрация, със срок 30.06.2008 г., не е коментирано в докладите за двете инспекции и не присъства в предписанията, направени в производството по контрол. Вярно е, че в доклада за инспекцията на 21.03.2008 г., под т. 1, е посочено непредставяне на система за анализ на опасностите и контрол на критичните точки, което е първото предписание, със срок 15.03.2008 г., в производството за регистрация. Но в издаденото въз основа на този доклад предписание, което е актът с релевантно правно действие за адресата, това нарушение не е посочено и не е дадено предписание за неговото отстраняване. Безспорно, Законът за храните - чл. 29г, сочи, че копие от доклада за извършената проверка се предоставя на производителя или търговеца на храни. Този доклад има информативно действие. Актът, който поражда задължения за лицето, съгласно чл. 31, ал. 1, т. 1 от Закона за храните, е предписанието. Фактът, че при извършената инспекция по повод на производството по контрол, административният орган е направил проверка и на даденото в производството по регистрация предписание не води до опорочаване на двете производства. Административният орган е един и същ по двете производства и с цел процесуална икономия, което съгласно чл. 11 АПК, е принцип в административното производство, той може да извърши проверка и за друго задължение на лицето. Важното е, че в двете производства предписанията са различни и органът, за издаването на оспорваната заповед, не се е позовал на предписание, на което срокът за изпълнение не е изтекъл. Т. е. не е налице трансформация на предписанията от едното административно производство в другото. Неправилни са твърденията, че производството по контрол е такова по реда на Закона за шума в околната среда. Административният орган действително е бил сезиран с жалба от гражданин за проникващ шум над допустимия от обекта на ул. "Сан Стефано" № 31. Органът обаче не е задвижил производство по проверка по тази жалба. Ако беше изпълнил задълженията си и бе образувал веднага производство за проверка то това производство следваше да се движи по реда на Закона за шума в околната среда, а по силата на препращащата разпоредба на чл. 17 от същия - по реда на Закона за здравето. Административният орган обаче не е изпълнил задължението си по чл. 19, ал. 1 от Закона за здравето да образува своевременно производство за извършване на насочен, по сигнал на гражданин, държавен здравен контрол, а е бил принуден да извърши проверката поради осъществена от органите на МВР специализирана полицейска операция. Именно поради това ответникът по касационната жалба не е бил уведомен за извършената проверка и не е присъствал негов представител. Неправилни са изводите на съда за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Фактът, че във връченото на ответника по касационната жалба предписание от 26.03.2008 г. не е посочен нормативният акт, който въвежда изискванията за съответно допустимо ниво на шума действително е нарушение. Но в констативната част на предписанието е описано подробно, че става въпрос за проникваш шум и точно са посочени измерените параметри. В протокола за измерване точно са посочени и часовете на извършената проверка. Проникващият шум, самият термин дава достатъчно информация сам по себе си за характера на шума, е предмет на регламентация на Наредба № 6 от 26.06.2006 г. за показателите за шум в околната среда, отчитащи степента на дискомфорт през различните части на денонощието, граничещите стойности на показателите за шум в околната среда, методите за оценка на стойностите на показателите за шум и на вредните ефекти от шума върху здравето на населението (Наредба № 6 от 26.06.2006 г.). Наредбата е издадена на основание Закона за защита от шума в околната среда. Другата наредба, Наредба № 6 от 15.08.2005 г. за минималните изисквания за осигуряване на здравето и безопасността на работещите при рискове, свързани с експозиция на шум регламентира допустимите нива на експозиция на шум при условията на труд и е издадена на основание Закона за здравословни и безопасни условия на труд. Безспорно видно е от съдържанието на предписанието за какво нарушение става дума. Правата на ответника по касационната жалба не са били нарушени в степен, която да не позволява той да не може да разбере характера на твърдяното от административния орган нарушение и с оглед на това да не може да организира защитата си. Още повече, че ответникът по касационната жалба не се е възползвал от правото си на жалба срещу предписанието от 26.03.2008 г. и то е влязло в сила. С оглед на изложеното не може да се приеме, че допуснатото от административния орган нарушение е съществено. Неправилно съдът е приел, че съществено нарушение на административнопроизводствените правила е непосочването в оспорената заповед на пълното наименование на Наредба № 6 от 26.06.2006 г. на министъра на здравеопазването и на министъра на околната среда и водите. Безспорно, административният орган би следвало в актовете, които издава да бъде прецизен, защото това са актове на държавна власт, които носят държавно-властническо волеизявление. Но в случая нормативният акт е идентифициран с номера, с датата на издаване, както и с издаващия го орган. Тези идентификационни данни са достатъчни, за да е ясно на ответника по касационната жалба кой нормативен акт визира административният орган и какво нарушение има предвид в акта си. Видно от изложеното, като е приел, че административният орган е смесил две административни производства и е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила първоинстанционният съд е постановил неправилно съдебно решение, в противоречие с разпоредбите на материалния закон. При основателност на касационните основания и след извършена служебна проверка на валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът счита, че обжалваното решение следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което и на основание чл. 222, ал. 1 АПК същото следва да бъде решено по същество. От доказателствата по делото, включително заключението на допусната съдебно-техническа експертиза е безспорно, че ответникът по касационната жалба, с осъществяваното от него производство на хляб и хлебни изделия, е превишил нормите за еквивалентно ниво на шум през нощта. Измерването е досежно хола на апартамент № 1 от кооперацията на ул. "Сан Стефано" № 32. В хода на административното производство не са допуснати съществени нарушение на административнопроиводствените правила. Наложената с оспорената заповед административна мярка съответства на целта на закона. С оглед на това оспорваната заповед е законосъобразна. Същата следва да бъде оставена в сила, а жалбата като неоснователна - отхвърлена. Ирелевантно за законосъобразността на оспорвания административен акт, само за пълнота на изложението, следва да се посочи, че едноличният търговец, до издаването на заповедта за спиране на експлоатацията на обект, находящ се на ул. "Сан Стефано" № 31, е извършвал производство на храни в обект, който не е регистриран по реда на Закона за храните. Само по себе си това е нарушение на чл. 12, ал. 1 от Закона за храните и съгласно чл. 42 от същия закон представлява административно нарушение, за което се следва наказание глоба. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 1, предложение второ във вр. с чл. 218 АПК Върховният административен съд,