Решение № 10821 от 18.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 7715/2016 г.

Решение № 10821 от 18.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 7715/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Тодор Петков Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 и сл. във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от министъра на земеделието и храните, чрез своя процесуален представител юрк. Пенева, против решение № 3105 от 18.03.2016 г., постановено по адм. д. № 12590/2014 г. по описа на Върховен административен съд - трето отделение, с което по жалбата на С. И. П. от гр. Шумен, ул. "Стара планина" № 84, вх. 1, ап. 19, е обявена за НИЩОЖНА заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. като част от Системата за идентификация на земеделските парцели в частта, в която в окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" не са включени ползваните от жалбоподателката: парцели № 10762-121-3-1, 10762-205-1-1, 10762-60-1-1 и 10762-87-1-1 - всичките в землище Веселиново, и парцели № 62731-2-1-2, 62731-21-1-3, 62731-34-1-1, 62731-89-1-1 и 62731-96-1-1 - всичките в землище Риш. Релевирани са касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, като се твърди допуснато нарушение на приложимия материален закон, съществени нарушения на процесуални правила и необоснованост. Твърди се, че правомощията на министъра на земеделието и храните по одобряване на окончателния, специализиран слой "площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. се извеждат от разпоредбата на чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП и съответно от наредбата, издадена въз основа на този чл. от закона /Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол/. В този смисъл министърът, издавайки заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. е упражнил възложеното му с нормативен акт правомощие и съответно издаденият административен акт не страда от порок, който да води до неговата нищожност. На следващо място се посочва, че съображенията на Министъра да включи или не определен парцел в специализирания слой се извеждат от критериите уредени в Наредба № 5 от 10 март 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища /отм., но действаща към момента на издаване на оспорения административен акт/. Ответната страна - С. И. П. от гр. Шумен не взема отношение по касационната жалба. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата с доводи, че са налице нарушения на материалноправните разпоредби, както и че съдът е формирал необосновани правни изводи. Счита доводите на касатора за основателни и че са налице касационни основания за отмяна. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна. Производството пред Върховен административен съд е образувано по жалба на С. И. П. от гр. Шумен срещу заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. като част от Системата за идентификация на земеделските парцели в частта, в която не са включени ползваните от дружеството като обработваема земя площи: парцели № 10762-121-3-1, 10762-205-1-1, 10762-60-1-1, 10762-87-1-1 - всичките в землище Веселиново; и парцели № 62731-2-1-2, 62731-21-1-3, 62731-34-1-1, 62731-89-1-1 и 62731-96-1-1 - всичките в землище Риш. При служебната проверка на обжалвания административен акт на основание чл. 168, ал. 1 АПК съдът е констатирал, че оспорената заповед е нищожна, тъй като Законът за подпомагане на земеделските производители не урежда правомощие на министъра на земеделието и храните да определя специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Преди приемането на новата разпоредба на чл. 33а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители в него липсва както понятие "специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", така и съответната правна уредба, включително правомощие на министъра на земеделието и храните за одобряване на специализиран слой. Понятието "специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" е употребено в текста на чл. 16а от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол (нов, ДВ, бр. 21 от 2012 г., изм., ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.). Според предвиденото в тази разпоредба Министерството на земеделието и храните създава в Системата за идентификация на земеделските парцели специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок въз основа на критериите на Наредба № 5 от 10 март 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Съгласно чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. (изм., ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.) министърът на земеделието и храните одобрява със заповед окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Тричленният състав е приел, че Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол е издадена на основание чл. 30, ал. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители, който възлага на министъра на правосъдието да издаде подзаконов нормативен акт и с него да уреди условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната информационна система и съставляващите я: Система за регистрация на кандидатите, на заявленията за подпомагане и на заявките за плащане; Система за идентификация на земеделските парцели; Система за идентификация и регистрация на животните и интегрирана система за контрол (изм., ДВ, бр. 85 от 27 октомври 2009 г.). Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Като подзаконов нормативен акт наредбата не може да урежда въпроси извън очертания със закона предмет. С нея не може да се създава първична уредба на правомощие на министъра на земеделието и храните, което не е предвидено в закона. По аргумент от чл. 20, ал. 5 от Закона за администрацията правомощията на министъра като централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност се определят със закон. В този смисъл при липса на възложено със закон правомощие министърът на земеделието и храните не е компетентен да утвърждава специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Произнасяйки се за създаването на специализиран слой, министърът на земеделието и храните навлиза в компетентността на Разплащателната агенция, която приема, проверява и взема решение по заявки за плащане по схеми и мерки за подпомагане на Общата селскостопанска политика и Общата политика по рибарство. Прието е, че Министърът на земеделието и храните няма право да установява състоянието на площите, каквото фактически е извършил, произнасяйки се за одобряване на специализиран слой като част от СИЗП. Според действащата към момента на издаването на заповедта законова уредба, той е компетентен да одобри със заповед след съгласуване с Европейската комисия Условия за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, като ги обнародва в "Държавен вестник (чл. 42 ЗПЗП) и да определи с наредба общи и регионални критерии за подпомагане по Схемата за единно плащане на площ, но само за постоянни пасища, които са допустими за подпомагане по Схемата за единно плащане на площ (чл. 40, ал. 3, предл. 2 ЗПЗП). На следващо място тричленният състав е приел, че оспореният административен акт не съдържа критериите, въз основа на които е бил утвърден специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", поради което не би могло да се провери как административният орган е формирал преценката си за включването или изключването на площи от обхвата на слоя. Изразеното общо волеизявление за одобряване на специализиран слой не прави препращане към събраните географски данни, за да се установи как на практика е извършено обозначаването на слоя. Така постановеното решение е валидно и допустимо, но е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано. Неправилен се явява изводът на първоинстанционния съд, че министърът на земеделието и храните не е компетентен да утвърждава специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Министърът на земеделието и храните е централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност в областта на селскостопанската политика на държавата. Правомощията на министъра са определени както в нормативните актове, приети от ЕС, така и в националното законодателство. В този смисъл приложими в конкретния случай са Регламент (ЕО) № 73/2009 на СЪВЕТА от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на КОМИСИЯТА от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор, Законът за подпомагане на земеделските производители и Наредба № 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол. Съгласно чл. 14 Регламент (ЕО) № 73/2009 на СЪВЕТА от 19.01.2009 г. всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система), която съгласно чл. 15 се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Съгласно чл. 17 - Системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Съгласно чл. 33 от ЗПЗП /в приложимата редакция ДВ бр. 85 от 27 Октомври 2009 г./ системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства. В системата за идентификация на земеделските парцели се включват: 1. географските данни и идентификационните кодове на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства и 2. ползвателите и начинът на трайно ползване на блоковете на земеделските стопанства. Съгласно чл. 30, ал. 2, т. 2 от ЗПЗП системата за идентификация на земеделските парцели се създава и поддържа от Министерството на земеделието и храните, като Министърът на земеделието и храните определя с наредба условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на системата. В изпълните на тази делегация е приета Наредба № 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол. Изводът който се налага е, че министърът на земеделието и храните е компетентен да прилага и осъществява селскостопанска политика на Европейския съюз в Република България. В този смисъл дори специален закон да не закрепва задължението по чл. 14 от Регламент (ЕО) № 73/2009 НА СЪВЕТА от 19.01.2009 г. за конкретен държавен орган, по силата на устройствените правила на администрацията в България и нормата на чл. 33 ЗПЗП с обща компетентност за създаване и поддържане на ИСАК разполага именно министърът на земеделието и храните. Това правомощие му е предоставено от акт на Европейския съюз, който се ползва с върховенство по отношение на вътрешното законодателство и има непосредствено действие на територията на страната ни като държава-членка. /в този смисъл вж. решение № 8133 от 04.07.2016 г. постановено по адм. д. № 4038/2016 г. по описа на Върховен административен съд - петчленен състав/. Настоящата съдебна инстанция приема, че правомощието на министъра на земеделието и храните да одобрява със заповед окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" е предоставено на органа съгласно цитираните нормативните актове, приети от ЕС, поради което е налице материална, персонална, териториална и повременна компетентност за издаването на процесния административен акт. По изложените съображения съдебното решение, с което по жалбата на С. И. П. от гр. Шумен, ул. "Стара планина" № 84, вх. 1, ап. 19, е обявена за нищожна заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. като част от Системата за идентификация на земеделските парцели в частта, в която в окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" не са включени ползваните от жалбоподателката: парцели № 10762-121-3-1, 10762-205-1-1, 10762-60-1-1 и 10762-87-1-1 - всичките в землище Веселиново, и парцели № 62731-2-1-2, 62731-21-1-3, 62731-34-1-1, 62731-89-1-1 и 62731-96-1-1 - всичките в землище Риш, следва да бъде отменено като постановено в нарушение на приложимия материален закон и е необосновано. Тъй като спорът е изяснен от фактическа страна и съдът не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, настоящата инстанция следва да се произнесе по същество. В производството не се доказа незаконосъобразното определяне на процесните парцели като такива изключени от специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние". По делото са приложени протоколите от извършените теренни проверки, както и копия от снимки от извършено GPS заснемане на физическите блокове. От приложените доказателства става ясно, че парцелът не отговаря на критериите за подпомагане за обработваема земя или за пасище/ливада. В тежест на С. И. П. е да установи дали действителното състояние на парцела към референтната кампания отговаря на критериите за подпомагане. Такива указания са били дадени на жалбоподателката в първата инстанция, включително и указание, че за установяване на твърденията си може да поиска назначаване на съдебно-техническа експертиза. Въпреки дадените указания такива доказателства не са били ангажирани, поради което настоящият състав приема за необорени констатациите за състоянието на парцела при извършената теренна проверка. При този изход на спора искането на касационния жалбоподател за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателно. С оглед предмета на правния спор и на основание чл. 7, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 8 във вр. § 1 от ДР на Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет на касатора следва да бъдат присъдени разноски в размер на 300 лв. представляващи юрисконсултско възнаграждение. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав от Първа колегия