Решение № 5326 от 23.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 1387/2009 г.
ВАСVII отделение23.04.2009 г.докладчик Ваня Анчева
Диспозитив
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Биляна Бранко Димова, със съдебен адрес в гр. София, бул. "Патриарх Евтимий" № 73, ет. 1, чрез адвокат Петьо Славов, срещу Заповед № РД-09-545/10.11.2008 г. на министъра здравеопазването. Решението може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщението на страните за постановяването му с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Мотиви
Решение № 5326 от 23.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 1387/2009 г., VII о., докладчик съдията Ваня Анчева Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионални квалификации . Образувано е по жалба на Биляна Бранко Димова, гражданка на република Македония, със съдебен адрес в гр. София, бул. "Патриарх Евтимий" № 73, ет. 1, чрез адвокат Петьо Славов, срещу Заповед № РД-09-545/10.11.2008 г. на министъра на здравеопазването, с която на жалбоподателката се отказва признаването на професионална квалификация "лекар". В жалбата и в съдебно заседание се релевират доводи за незаконосъобразност на постановения отказ и се претендира отмяната му. Основните оплаквания са за допуснато противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона при издаване на административния акт. Жалбоподателката твърди, че проведеният курс на обучение в Македония съответства на изискванията на българското законодателство за придобиване на професионална квалификация "лекар". Ответникът по жалбата - министър на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрк. Гавазова поддържа становище, че жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като обсъди данните по делото и доводите на страните, намира жалбата за процесуално допустима, а разгледана по същество за основателна. Жалбоподателката Биляна Димова е подала молба с вх. № УДО-С-4/15.02.2008 г. за признаване на професионална квалификация "лекар", придобита в Македония (Университет "Св. Кирил и Методий" - Скопие) на 23.02.2000 г. и специалност "Патоанатомия", придобита в Македония на 7.11.2007 г. Към заявлението са приложени регламентираните в чл. 77, ал. 2 от ЗППК документи. От данните по делото е видно, че Димова притежава диплом за завършено висше образование № 8333/23.02.2000 г., издаден от Медицинския факултет на Университет "Св. Кирил и Методий", гр. Скопие, с придобита квалификация "доктор по медицина". В изпълнение на уредената с глава V-та от част III-та на ЗППК процедура, създадената със заповед № РД-09-108/11.04.2008 г. на министъра на здравеопазването Комисия за признаване на професионална квалификация и/или специализация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "фармацевт" (Комисията), видно от приложените протоколи № 12 от 7.03.2008 г.; № 16/25.04.2008 г.; № 19/19.06.2008 г. (л. 120-130) е разгледала молбата на Димова на три поредни свои заседания, като е изискала допълнителна документация от заявителката и становище на Университета в Скопие относно вида и съдържанието на държавните изпити, стажове, клинични практики и документ, установяващ придобитата правоспособност. След отстраняване на констатираните нередовности и събиране на съответните доказателства, Комисията, съобразно правомощията й по чл. 80 от ЗППК на свое заседание от 26.08.2008 г. с решение 3.1 по протокол № 23 е направила предложение до министъра за постановяване на отказ от признаване на професионална квалификация "Лекар" с мотиви, че са налице съществени различия в съдържанието на обучението и в нормативните изисквания за придобиване на професионалната квалификация в двете държави. Към преписката са приложени мнения, изразени от членове на Комисията (стр. 32 и стр. 109), в които се акцентира на впечатляващата разлика между общият брой часове теоретично обучение, преминато от Димова
и минималният хорариум за теоретично обучение в България (6585); различията в преддипломните стажове, както и на липсата на положени държавни изпити. С оспорената заповед, министърът на здравеопазването, на основание чл. 84, ал. 4 , във връзка с чл. 8, ал. 2 и чл. 77, ал. 2, т. 4 от Закона за признаване на професионалните квалификации, и въз основа на предложение по т. 1, подточка 3 от Протокол № 23 от заседание на Комисията от 26.08.2008 г. е отказал за удовлетвори искането на жалбоподателката. В акта се изложени подробни мотиви относно липсата на предпоставки за признаване на професионална квалификация "лекар" поради наличие на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация, съгласно действащата нормативна уредба в Република България, с която са въведени изискванията на Директива 2005/36/ЕО. Обстойно е коментирано несъответствието между изучавания хорариум и изискуемия минимален хорариум на задължителните учебни дисциплини на теоретичната подготовка по чл. 7, ал. 2 от Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "медицина" и "дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър" . Изтъкнато е, че част от задължителните по Наредбата дисциплини не са изучавани; не са положени съответните държавни изпити; както и преминатият преддипломен стаж е значително по-кратък от изискуемият. Обжалваната заповед на министъра на здравеопазването е издадена от компетентния по чл. 4, т. 1 от ЗППК орган по признаване на професионални квалификации, при спазване на административнопроизводствените правила, правилно приложение на материалноправните разпоредби и в съответствие с целта на закона. Признаването на професионални квалификации за упражняване на регулирана професия на територията на Република България се извършва по реда на ЗППК , доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност (Арг. : чл. 9). Нормата на чл. 5, ал. 2 от с. з. предписва, че признаването на професионални квалификации се извършва в съответствие с минималните квалификационни изисквания за упражняване на тези професии, съгласно Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации. Съгласно новелата на чл. 8, ал. 2 от ЗППК, когато професионалната квалификация за упражняване на регулираната професия не е придобита в държава-членка, тя се признава на граждани на трети държави, ако те са придобили право да упражняват същата професия в държава, с която Република България има сключен международен договор за/или включващ клаузи за взаимно признаване на професионална квалификация по тази професия, при договорените условия. Между правителствата на Република България и Република Македония е сключена спогодба за взаимно признаване на документите за образование и научни степени, чиито чл. 3 предвижда, че взаимното признаване на документите за образование и научни степени може да не бъде извършено, ако се установят съществени различия между тяхното съдържание и съществуващите изисквания за придобиване на образователни и научни степени в съответната страна. Признаването на професионални квалификации по медицинска професия, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване на регулирани професии на територията на Република България (професионално признаване), е възложено на министъра на здравеопазването с разпоредбите на чл. 194 и чл. 195 от Закона за здравето , при условията и по реда на ЗППК (Виж: чл. 1 , чл. 2 , чл. 4, т. 1 и чл. 9 от с. з.). Професията "лекар" е регулирана професия по смисъла на § 1 от ДР на ЗППК - фигурира в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с РМС № 925/29.12.2006 г. (сектор I - 1, стр. 151) и достъпът до нея е подчинен на специфични административни разпоредби. При условие, че професионалната квалификация "лекар" на жалбоподателката е придобита в трета държава - Македония, съгласно чл. 77, ал. 2, т. 4 от ЗППК е необходимо да се установи, че квалификацията съответства на нормативните изисквания в Република България за придобиване на същата професионална квалификация. Последните са въведени с Наредбата и установяване на съответствието им с условията, при които е придобита професионалната квалификация на жалбоподателката е предпоставка за успешното й признаване на територията на Българската държава. От данните по преписката е установено, че е налице съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатия от Димова курс на обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация, съгласно действащата нормативна уредба в България. Разликата в хорариума за теоретично обучение възлиза на 1740 часа; водещата дисциплина за упражняване на професията - "вътрешни болести" е изучавана на 60.7% от изискуемия се в България минимум. Преддипломните стажове, покрити от Димова са с продължителност 570 часа, при изискване в чл. 8, ал. 1 от Наредбата за 1320 часа и 300 часа учебна практика (клиничен стаж); не са изучавани дисциплините: физика; латински език с медицински термини; урология; анестезиология и интензивно лечение; медицина на бедствените ситуации; клинична фармакология и обща медицина. Задължителни учебни дисциплини са изучавани със значително по-нисък от минималния хорариум. Положеният "интегриран изпит" при приключване на обучението в Македония не покрива изискванията на чл. 12 от Наредбата за преминаване на пет държавни изпита. В депозираните експертни мнения на членове на Комисията са цитирани значителни различия между преминатото от заявителката обучение и изискванията в Република България, които са обсъдени в мотивите на оспорената заповед. Анализирайки формата на проведеното обучение, продължителността му, хорариума на изучаваните учебни дисциплини, самите учебни дисциплини, преминатият преддипломен стаж и положените държавни изпити от заявителката, министърът на здравеопазването законосъобразно е отказал за признае професионална квалификация "лекар" на жалбоподателката Димова, приемайки че не са налице нормативните предпоставки за удовлетворяване на искането. Професията "лекар е професия с високо обществено значение и допускането до пазара на труда рефлектира върху здравето и живота на българските граждани, на които държавата е длъжна да гарантира качествени медицински услуги. В същия смисъл е предписанието на чл. 8 от Наредбата, регламентиращ предназначението на курса на обучение по специалността "медицина". В контекста на нормативните изисквания оспорената заповед съответства на целта на закона - признаването на професионална квалификация по регулирани професии и достъпът до упражняването им на територията на България да се извършват при наличие на съответствие с изискванията на ЗППК , а за придобита в трети държави квалификация - и при наличие на съответствие с действащите в България нормативни изисквания за придобиване на същата професионална квалификация. По оплакванията на жалбоподателката, изложени в жалбата и в представените писмени бележки:
Неоснователно е оплакването, че след като молбата на Биляна Димова е подадена на 15.01.2008 г., министърът е следвало да се произнесе по реда на отменената глава VIII-ма от Закона за професионалното образование и обучение, а не съобразно ЗППК , влязъл в сила на 8.02.2008 г.
Принципът на административното право, залегнал в чл. 142, ал. 1 от АПК е, че законосъобразността на административните актове се преценява според материалния закон, действал към момента за издаването им. С него, а не с отменен закон правните субекти са длъжни да се съобразяват поведението си. Ето защо разпоредбите на ЗППК , приети и обнародвани преди постановяване на административния акт имат незабавно действие, поради което правилно министърът на здравеопазването е постановил акта си в съответствие с неговите предписания.
Неоснователни са оплакванията за неспазване на чл. 34 и 35 от АПК, на базата на които се релевира довод за нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на акта. При условие, че производството по издаване на заповедта е разписано в чл. 77 - чл. 86 от ЗППК е налице изключение по смисъла на чл. 22, т. 1 от АПК. От друга страна - дори и допуснато, подобно нарушение не рефлектира върху законосъобразността на акта, доколкото ангажираният доказателствен материал несъмнено установява релевантните за произнасянето на компетентния орган, юридически факти. Административният орган е проявил процесуална активност и е събрал необходимите за преценката му доказателства, които не са оспорени от жалбоподателката.
Неоснователно е твърдението, че липсва несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение от Биляна Димова и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация, съгласно действащата нормативна уредба в Република България. От приложеното извлечение от учебния план на Медицински факултет - Скопие (л. 80) и удостоверението на същия издател за преминати стажове (л. 131) е видно, че са налице разлики между изучавания хорариум и изискуемият се от чл. 7, ал. 2 на Наредбата минимален хорариум на задължителните учебни дисциплина на теоретичната подготовка на студентите по специалността "Медицина".
Неоснователно е оплакването, че органът е бил длъжен да предложи на Димова възможност да премине стаж за приспособяване или положи изпит за признаване на правоспособност. Съобразно предписанията на чл. 83, ал. 1 , вр. с чл. 24, ал. 2, т. 7 ; чл. 29, ал. 1 и чл. 31, ал. 2, т. 1 от ЗППК, цитираната възможност се отнася до лица, придобили квалификация в държава членка или притежаващи доказателства за професионална квалификация, издадени в трета държава по смисъла и при условията на § 3 от ДР на ЗППК, в чиито категории Димова не попада.
Несъстоятелни са твърденията, че по време обучението в Македония жалбоподателката им издържани колоквиуми и положени изпити, което е достатъчно основание за признаване на квалификацията в Република България. Целта на извършената проверка е съпоставка на проведения пълен курс на обучение в Македония с необходимия хорариум часове и утвърдения учебен план, съобразно заложените в националното законодателство единни държавни изисквания, която не се свежда единствено до вида на издържаните колоквиуми.
Обстоятелството, че в акта липсва произнасяне по искането за признаване на специалност "патоанатом" е ирелевантно за законосъобразността на отказа да се признае професионална квалификация "лекар". При все, че водещо значение в случая има квалификацията (не може да бъде призната специалност по отказана квалификация), липсата на изричен диспозитив по цялото искане с вх. № № УДО-С-4/15.02.2008, дава възможност за защита по реда на чл. 62 или 58, ал. 1 от АПК, но не обосновава порок на обективираното волеизявление в останалата му част. Становището на Комисията по протокол № 23/26.08.2008 г. (т. 3.2), че следва да се изиска мнението на председателя на Комисията за държавен изпит за придобиване на специалност "Патоанатомия" за съответствието на придобитата специалност с нормативните изисквания за признаването й в България, е без правно значение и не се отразява на отказа да се признае професионална квалификация "лекар", в какъвто смисъл е и формулираното в т. 3.1 от същия протокол предложение до министъра на здравеопазването. Приложеното в с. з. писмо от 18.12.2008 г., подписано от изпитната комисия, че на Димова би могла да бъде призната специалност "Обща и клинична патология" не променя гореизложените изводи относно невъзможността да й бъде призната квалификация на "Лекар". Няма пречка изискванията за специализациите в двете държави да съответстват, което не налага автоматично извод за идентичност на предшестващите ги квалификации.
Противно на доводите на жалбоподателката, Конвенцията за признаване на квалификациите, отнасящи се до висшето образование в Европейския регион № 165 се отнася до признаване на квалификации, осигуряващи достъп до висше образование (обучение за придобиване на по-висока образователна или научна степен - академично признаване) и е неприложима за признаване на професионални квалификации с цел достъп до упражняване на регулирани професии в Република България.
Неприложим към спора е текстът на чл. 43, ал. 1, т. 1 от ЗППК. Видно от данните по делото с оглед преминатото 6-годишно обучение с хорариум от 4845 часа, Димова не покрива и този нормативен критерий.
На последно място - ирелевантно е и обстоятелството, че на завършилият същия университет Владимир Димов, видно от представеното удостоверение № К-1/10.01.2008 г. е била призната квалификация "лекар". Към делото са приложени 4 заповеди от 10.11.2008 г., съдържащи откази за признаване на подготвени от това учебно заведени лекари по съображения, идентични на изложените в процесната заповед. Противно на доводите на жалбоподателката, наличието на противоречива практика на органа по сходни случаи, е ирелевантно за законосъобразността на обжалваната понастоящем заповед.
По изложените съображения жалбата на Биляна Бранко Димова се явява неоснователна, поради липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК и като такава следва да се отхвърли.