Решение № 16769 от 10.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2447/2019 г.

Решение № 16769 от 10.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2447/2019 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от "Лар" ООД със седалище в село С., област Б., чрез процесуалния му представител адвокат С. Б., против решение № 1977 от 27.11.2018 г. по адм. дело № 558/2017 г. на Административен съд - Б.. С него е отхвърлена, като неоснователна жалбата на дружеството против акт за прекратяване на биологичен ангажимент по мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. за кампания 2016 г. изх. № 01-2600/975 от 20.06.2017 г. на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие". Изложени са доводи за неправилност на решението, като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Претендира присъждане на разноски за двете инстанции. Ответната страна не изразява становище по касационната жалба. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Мотивира се, че както в административното, така и в съдебното производство е установено, че процентът на припокриване на площите, по отношение на които е поет многогодишният ангажимент, е по-малък от 90%, което е основание за неговото прекратяване. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред административния съд е образувано по жалба, подадена от "Лар" ООД против акт за прекратяване на биологичен ангажимент изх. № 01-2600/975 от 20.06.2017 г. на изпълнителния директор на ДФЗ. С него ангажиментът е прекратен, поради установен процент на припокриване на площта от пресичане на заявените за кампания 2016 г. спрямо одобрените /референтни/ парцели за участие в направление "Биологично растениевъдство" в размер на 80. 58 %. Конкретните данни по отделни парцели: референтни, заявени за относимата кампания и площ на географско пресичане, са представени в табличен вид в Приложение № 1 към административния акт. В жалбата са направени възражения, че актът е издаден при нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби. Твърди се, че допуснатото намаление на заявената площ спрямо одобрената за подпомагане, се дължи на обективни и независещи от дружеството обстоятелства. За изясняване на спора, съдът е приложил цялата административна преписка, в това число и подаденото от дружеството общо заявление за подпомагане. Изяснил е спорните въпроси, както и технологията на очертаване на графичния материал при заявяване на конкретните БЗС за подпомагане, чрез назначаване и изслушване на основно и допълнително заключение на съдебно-техническа експертиза. От така събраните писмени доказателства е приел установените факти. Дружеството е подало общо заявление за подпомагане през 2015 година по няколко мерки, включително и по мярка 11, по която е кандидатствало с десет парцела с обща площ 17. 20 ха. В същия размер е одобрената от административния орган площ. На 13.06.2016 г. е подало заявление за плащане за девет парцела, като управителят лично е декларирал, че намалява площта, за която има поет ангажимент, поради възстановяване собствеността на част от земите, както и такива, които излизат извън допустимия за подпомагане слой. При очертаване на парцелите, дружеството е намалило размера на одобрената по ангажимента площ на 15. 74 ха - съставляващи 80. 58% от първоначалната. На 10.03.2017 г. с писмо с изх. № 01-2600/975 на заместник изпълнителния директор на ДФЗ е уведомено, че след извършени административни проверки, се е установило припокриване на площта от пресичане на заявените през текущата кампания парцели, спрямо одобрените /референтните/ парцели за участие в размер на 80. 58%. Управителят е депозирал обяснение, в което е посочил, че причината да не бъдат заявени парцели 65440-629-1-1 и 65440-629-2-1, е текуща процедура по смяна начина на трайно ползване от собственика – община С.. Погрешно те са попаднали в слой "Постоянно затревени площи", което е видно от приложеното от кмета на общината писмо. За парцел 65440-136-2-2 е посочил, че не е заявен, тъй като имотът е възстановен в реални граници на собствениците. В отговор заместник изпълнителният директор на ДФЗ е изпратил писмо до дружеството, с което го е уведомил, че посочените причини не са форсмажорни или изключителни обстоятелства. Подчертал е, че дори писмото от община С. да се приеме като доказателство за настъпило форсмажорно събитие, процентът на пресичане ще се промени от 80. 58% на 88. 78%, което е под 90% и отново не биха били спазени изискванията на чл. 17, ал. 2 от Наредба № 4/2015 г. Във връзка с това е издаден акт от 20.06.2017 г. за прекратяване на агроекологичен ангажимент по мярка 11 за кампания 2016 година на изпълнителния директор на ДФЗ на основание чл. 15, ал. 3, т. 1 във вр. с чл. 17, ал. 2 от Наредба № 4/24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., наричана в настоящото изложение "наредбата". Въз основа на съдебно-техническата експертиза, съдът е приел за доказано, че заявените за кампания 2015 г. парцели са 17. 119 ха, като общата площ на припокриване на заявените за подпомагане площи за 2016 г. е 81. 61%. При тези данни по делото, съдът е счел, че земеделският стопанин не е спазил задължителното изискване по чл. 17, ал. 2, тъй като заявената площ през втората година от поетия ангажимент е намалена с повече от 10% и попада в хипотезата на чл. 15, ал. 3, т. 1. Поради това актът, с който е прекратен на същото правно основание ангажиментът, е съответен на закона. Посочил е, че обстоятелството, че поради обективни причини дружеството не е могло да заяви за подпомагане същите площи, като тези през 2015 г., не обосновава незаконосъобразност на акта. Извел е окончателен правен извод за законосъобразност на оспорения административен акт и е отхвърлил подадената срещу него жалба, като неоснователна. Така постановеното решение е правилно. В касационната жалба се оспорват мотивите на административния съд, че причините дружеството да не заяви същите площи са обективни, но не обосновават обективна невъзможност за неизпълнение на задължението по чл. 17, ал. 2 от Наредбата. Поддържа се позицията в първоинстанционното производство за правени опити за очертаване и заявяване, които не са били приети от системата, поради въведени законови изменения в програмния продукт. Касаторът се позовава на обективни обстоятелства, които са извън волята на земеделския стопанин. Възраженията са неоснователни. За целите на приложимата наредба, в § 1, т. 9 от ДР са легално дефинирани понятията "форсмажорни или изключителни обстоятелства". Обособени са шест групи такива, сред които твърдяното от търговското дружество препятстване да заяви, като съответно очертае в ИСАК, ползваните от него БЗС по относимата мярка "Биологично растениевъдство", не попада. Поради това категорично не може да се приеме тезата за наличие на форсмажорни или изключителни обстоятелства. Управителят на дружеството е направил няколко писмени възражения, в които се позовава на удостоверение от Общинска служба по земеделие-С. и на писма, изходящи от кмета на община С.. От удостоверението е видно, че имот № 050042 с площ 1. 51 ха е възстановен на наследниците на К. Симитчиев, като през кампания 2015 г. е попадал в заявеното от касатора БЗС № 65440-136-2, а през 2016 г. е попадал в БЗС № 65440-136-4 и не е заявен поради липса на правно основание. По отношение на БЗС № 65440-629-1-1 и 65440-629-2-1 е посочено, че същите са попадали в имоти № 000460 и 050061 и не са заявени от "Лар" ООД, тъй като са излизали от допустимия слой и са отразени с начин на трайно ползване "постоянно затревени площи". Видно от представените по делото доказателства, обаче, едва на 8.02.2017 г. /близо една година след подаване на заявлението за плащане/, кметът на община С. е изготвил искане до министъра на земеделието и храните, в което е посочил, че имот № 050061 е с начин на трайно ползване "Пасище, мера" и следва да бъде изключен от специализирания слой "Постоянно затревени площи". Директорът на съответната дирекция е отчел това обстоятелство и е отговорил, че срокът и условията за извършване на промени в слой ПЗП са регламентирани в чл. 33а, ал. 3 и чл. 33б, ал. 2, както и в Наредба № 105/2006 г., като периодът за подаване на заявления за включване/изключване е 1 септември – 31 януари, поради което искането на кмета не е разгледано към момента на подаването му. На 12.04.2017 г. ДФЗ е уведомил кандидата, че спецификата на поетия многогодишен ангажимент изисква всяка година да се декларират площи, идентични с одобрените такива през първата година. Всяка промяна в геометричната форма на заявените площи или тяхното "изместване" може да доведе до неизпълнение на нормативното изискване. По отношение на жалбоподател това е установено още при административните проверки с излезлия процент на припокриване 80. 58 %. Листът с резултатите от автоматичните проверки, направени на 15.05.2016 г. (л. 72) от делото с отразена в секция "Предупреждения" грешка във връзка с несъответствие на декларираните площи по направление "Биологично растениевъдство", е подписан от представител на дружеството. Това доказва известяването му за проблема още в съвсем начална фаза. Впоследствие във връзка с направено от него възражение, с писмото от 17.04.2017 г. му е разяснена легалната дефиниция за "форсмажорни или изключителни обстоятелства", както и че представените с възраженията документи не могат да се приемат като такива. Органът е посочил още, че дори да приеме документите за посочените имоти от община С. като форсмажорно обстоятелство, то процентът на припокриване ще е 88. 78 %, което отново е под нормативното изискване за 90 % и няма да бъдат спазени изискванията на чл. 17, ал. 2 от Наредбата. При тези данни по преписката, възраженията на кандидата, че са налице обективни обстоятелства за заявяване на парцелите, са неоснователни. Както в отправените му две писма преди прекратяване на ангажимента, така и в акта за самото прекратяване, изрично е отразено, че констатациите са в резултат на извършени административни проверки в ИСАК и процентното припокриване е под 90 %. Така, както е посочило и вещото лице, незаявените два парцела от дружеството не попадат в допустимия слой, като незаявяването им не представлява форсмажорно обстоятелство съгласно приложимата разпоредба от Наредбата. Но дори и да бъдат признати към заявената площ, то припокриването с парцелите от 2015 г. отново ще е под 90 %, поради което правилно административният орган е прекратил ангажимента на посоченото от него правно основание. В касационната жалба са изложени доводи за несъобразяване на акта с разпоредбата на чл. 77, § 2, б. "г" от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти /ЕИО/ № 352/78, /Е0/ № 165/94, /Е0/ № 2799/98, /Е0/ № 814/2000, /Е0/ № 1290/2005 и /Е0/ № 485/2008 на Съвета. Според него не се налага административна санкция, когато засегнатото лице може да докаже по удовлетворителен за компетентния орган начин, че не носи отговорност за неспазване на задълженията по § 1, или ако компетентният орган установи по друг начин, че съответното лице няма вина. Следва да се отбележи, че чл. 77 се прилага за налагане на административни санкции посочени в чл. 63, § 2. Той от своя страна е озаглавен "Неправомерни плащания и административни санкции", като в т. 1 е посочено, че ако се установи, че даден бенефициер не изпълнява критериите за допустимост, ангажиментите или други задължения, свързани с условията за предоставяне на помощта или подкрепата, предвидена в секторното законодателство в областта на селското стопанство, помощта не се изплаща или се оттегля изцяло или частично. А съгласно т. 2 – ако секторното законодателство в областта на селското стопанство предвижда това, държавите членки налагат и административни санкции в съответствие с правилата, определени в чл. 64 и чл. 77. В тази връзка се поставя и основният въпрос - дали прекратяването на многогодишния ангажимент има характер на административна санкция? Отговорът му налага изясняване на същността на понятието административна санкция в европейското и националното законодателство и разграничаването му от други институти, какъвто е например този на по чл. 63, ал. 1 от посочения регламент – предотвратяване на неправомерно плащане, съответно оттегляне и отмяна на извършено такова. Разграничението, макар и на плоскостта на финансовите корекции, е подробно направено в съдебната практика - решение № 1454 от 4.02.2019 г. по адм. дело № 6838/2018 г., решение № 10009 от 1.07.2019 г. по адм. дело № 12762/2018 г. на ВАС, седмо отделение и др. В тях е посочено, че административните санкции се налагат за преднамерени или причинени по небрежност нередности и целта на налагането им е санкциониране на виновното поведение на съответния бенефициер. Именно в тази връзка са изключванията, регламентирани в чл. 64, т. 2 и чл. 77, ал. 1, б. "г" от регламента, на които се позовава касационният жалбоподател и които изключват виновно поведение. Формите на самите административни санкции са представени в т. 4 на чл. 64. Преценено на плоскостта на характера и формата на административните санкции, прекратяването на многогодишния ангажимент не представлява административна санкция, нито по смисъла на чл. 63, т. 4, б. "в", нито по смисъла на буква "г" от регламента. То не е санкция, а е естествена и закономерна последица от спецификата на поетия ангажимент. Съгласно чл. 17, ал. 1 от Наредба № 4/2015 г. дейностите по направление "биологично растениевъдство" се извършват върху едни и същи площи за едни и същи блокове на земеделско стопанство в петгодишен период от поемане на задължението. При приемане на правилото, законодателят е съобразил обстоятелството, че превръщането на едно земеделие (в частност с сферата на растениевъдството) в биологично такова, съставлява продължителен период, който при това е непрекъсваем. В тази връзка е и последващото правило в ал. 2 на цитираната разпоредба, позволяващо намаление на одобрената площ с не повече от 10% и то на географски принцип. Това е приетият за допустим толеранс, при който би се постигнала целта на прилагане на мярката, формулирана в чл. 1, ал. 2 от наредбата с нейните три подточки. Само когато намалението е в допустимия толеранс, финансовата помощ за текущата година се изчислява на база на намалената площ, без да се счита поемане на ново задължение за следващи пет години. Аналогични са правилата при увеличение на одобрената площ, но само до 20%. Извън тези две хипотези, за всяко поето ново задължение, започна да тече нов петгодишен период. Именно поради необходимостта в този срок да се прилагат изискванията за биологично растениевъдство, при надвишаване на разликата от 10%, законодателят е счел, че се обезсмисля продължаването на ангажимента, тъй като той вече ще касае друга географска територия. Правната последица от това е задължително прекратяване въобще на поетия ангажимент – чл. 15, ал. 3, т. 1 от наредбата. За прилагането й правно ирелевантно е наличието или липсата на вина на бенефициера за констатираното намаление. Този извод на съда се подкрепя категорично от правилото на чл. 15, ал. 5 от подзаконовия нормативен акт. Анализът му показва, че дори и при наличие на изключителни или форсмажорни обстоятелства (т. е. такива, които по същността си изключват виновно или небрежно поведение на подпомагания правен субект), поетият ангажимент се прекратява. Разликата е само на плоскостта на възстановяване на получената финансова помощ. Всичко изложено до тук показва, че прекратяването на поетия ангажимент произтича от съдържанието на самата мярка "биологично земеделие", а не съставлява административна санкция. По същността си то не покрива нито една от формите на административна санкция по чл. 64, т. 4 б. "в" или "г" от регламента. Още повече, че в случаите на прекратяване по чл. 15, ал. 3 от националната наредба, липсват изцяло ограниченията за тригодишния период по чл. 64, т. 5, б. "г" от регламента. Самото констатиране на намалението на одобрената референтна площ с повече от 10%, води до настъпване на задължителната нормативна последица - прекратяване на ангажимента, без да се държи сметка за наличие или липса на виновно поведение за бенефициера. Поради това позоваването в касационната жалба на липса на условията за налагане на административна санкция по смисъла на чл. 64 от регламента са изцяло неоснователни. Същевременно то не представлява и административна мярка, каквото е възстановяването на получените вече суми за изтеклите предходни години от ангажиментния период, предвидено в чл. 15, ал. 4 от Наредба № 4/2015 г. Отделно от това, съдът намира за необходимо да посочи и неоснователност на възраженията за наличие на обективни обстоятелства за намаляване на площите, върху които през 2015 г. е поет агроекологичният ангажимент. В тази връзка страната се позовава на изменение на административната система за заявяване и очертаване на парцелите с въвеждане на ново изискване за наличие на правно основание. Твърди, че поради реституция на един от имотите, не е имала възможност да го заяви, независимо от установеното обстоятелство, че дружеството и през 2016 г. е обработвало имота със засаждане на лавандула. При наличието на реституция, в тежест на бенефициера е да уреди взаимоотношенията си с действителните собственици, а не да продължи да се позовава на предходен сключен договор с общината, който при това вече е изтекъл. При такова уреждане на правоотношенията, той вече би разполагал с правно основание за ползването и съответно би могъл да заяви парцела. Ето защо самият факт на земеделската реституция при сключване на едногодишни договори с общината, не съставлява обективно невиновно обстоятелство по отношение на субекта, поел петгодишен ангажимент. Като е отхвърлил жалбата срещу акта за прекратяване на поетия ангажимент, административният съд е постановил правилно решение. Същото следва да се остави в сила, като се вземат предвид и мотивите, изложени в настоящото решение. Разноски в полза на ответната страна по касационната жалба не се присъждат, тъй като такива не са поискани. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение