Решение № 5124 от 22.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 3179/2021 г.

Решение № 5124 от 22.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 3179/2021 г., VI о., докладчик съдията Десислава Стоева Производството e по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна и частна жалби на изпълнителния директор на Агенцията по заетостта срещу Решение № 1799 от 30.11.2020 г., постановено по адм. д. № 262/2020 г. на Административен съд – Варна и Определение № 133 от 19.01.2021 г., постановено по същото дело. С оспореното съдебно решение е отменено по жалба на "Хосп 22" ООД, представлявано от управителя К. М., прекратяването на договори за осигуряване на заетост с № 0 З-ХУ-03-02-2607# 10 от 11.03.2019 г., ОЗ-ХУ-03-02-2910# 7 от 08.04.2019 г. по проект "Обучения и заетост" - компонент ІІ и ОЗМ-ХУ-03-02-417# 9 от 04.02.2019 г. по проект "Обучение и заетост на младите хора" - компонент ІІ, извършено с писмено предизвестие с изх. № 30-00-402#1 от 03.01.2020 г. на изпълнителния директор на Агенция по заетостта. С оспореното определение, в производство по чл. 248 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), приложим на основание чл. 144 от АПК, съдът е допълнил решението си в частта за разноските, като е осъдил Агенция по заетостта да заплати на "Хосп 22" ООД съдебни разноски, представляващи адвокатско възнаграждение, в размер на 600 лева. Касационният жалбоподател, действащ чрез процесуалния представител гл. юрк. Р., навежда твърдения и доводи за недопустимост и неправилност на оспореното решение - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 от АПК. Излага аргументи, че подадената до Административен съд – Варна жалба е недопустима, предвид обстоятелството, че сключените между Агенцията по заетостта и "Хосп 22" ООД три броя договори за заетост не са административни договори, а отмененото от съда писмено предизвестие не е акт за прекратяване на административен договор по реда на чл. 19д, ал. 2 от АПК. Касаторът е посочил, че дружеството е било запознато с протоколите от 15.11.2019 г., видно от подадената от него жалба, които е получило на 07.01.2020 г., заедно с предизвестието за прекратяване на договорите. Според касатора Правилата за прилагане на условията за предоставяне на помощта не предвиждат връчване на протоколите от проверки, а дружеството е реализирало защитата си чрез оспорването по съдебен ред, който е предпочело пред административния. Подробно са изложени доводи в подкрепа на съдържащите се в протоколите констатации. По изложените съображения счита, че съдът е достигнал до неправилни изводи за наличието на съществени нарушения на административнопроизводствените правила и незаконосъобразност на акта за прекратяване на договорите. Иска обезсилване на съдебното решение, алтернативно неговата отмяна и решаване на спора по същество, като моли касационната инстанция да отхвърли подадената от дружеството жалба. В частната жалба са развити съображения за неправилност на оспореното определение и се иска отмяната му. Ответникът - "ХОСП 22" ООД, чрез пълномощника адв. К., в представени по делото писмени отговори и в съдебно заседание, оспорва подадените касационна и частна жалби. Моли обжалваното съдебно решение и оспореното определение да бъдат оставени в сила. Претендира присъждане на съдебно-деловодни разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и частната жалба. Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна в рамките на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията, посочени в нея и след проверка по чл. 218, ал. 2 от АПК, е основателна. Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е акт с изх. № 30-00-402#1 от 03.01.2020 г. на изпълнителния директор на Агенцията по заетостта /А3 за прекратяване на договори за осигуряване на заетост № 0 З-ХУ-03-02-2607# 10 от 11.03.2019 г., ОЗ-ХУ-03-02-2910# 7 от 08.04.2019 г. по проект "Обучения и заетост" - компонент ІІ и № 0 ЗМ-ХУ-03-02-417# 9 от 04.02.2019 г. по проект "Обучение и заетост на младите хора" - компонент ІІ с изпълнител "ХОСП 22" ООД. От фактическа страна е установено, че "Хосп 22" ООД, в качеството на работодател по процедури за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с № BG05 M90 P001-1. 010-0001 "Обучения и заетост" - Компонент ІІ и с № BG05 M90 P001-1. 005-0001 "Обучения и заетост на младите хора" - Компонент ІІ, е сключило договори за осигуряване на заетост с № 0 ЗМ-ХУ-03-02-417 # 9 от 04.02.2019 г., № 0 З-ХУ-03-02-2607# 10 от 11.03.2019 г., № 0 З-ХУ-03-02-2910# 7 от 08.04.2019 г. Компонент ІІ по двата проекта е обвързан с целите на "Националната стратегия за хората с увреждания 2016-2020" и чл. 27 "Работа в заетост" от Конвенцията за правата на хората с увреждания. Дружеството е подало три заявки /две заявки по проект "Обучения и заетост" и една заявка по проект "Обучения и заетост на младите хора"/ за разкриване на 10 свободни работни места за следните длъжности: 1 По проект "Обучения и заетост" - "служител запитвания" - 2 бр., "младши счетоводител" - 1 бр. /получен отказ на по-късен етап/ и "търговски сътрудник" - 6 бр.; 2 По проект "Обучения и заетост на младите хора" - "търговски представител" - 1 бр. В дирекция "Бюро по труда" гр. Варна, "Хосп 22" ООД е представило трудови договори на одобрените лица, както следва: 1) по Договор № 0 ЗМ-ХУ-03-02-417 # 9 от 04.02.2019 г. - трудов договор със З. А. на длъжност "търговски представител"; 2) по Договор № 0 З-ХУ-03-02-2607# 10 от 11.03.2019 г. - трудови договори с Ц. П., П. К., Н. П., Е. С., Ю. В. /на по-късен етап заместен от Г. М. / и Й. М. /получен отказ от постъпване на работа/ на длъжност "търговски сътрудник"; 3) по Договор № 0 З-ХУ-03-02-2910# 7 от 08.04.2019 г. - трудови договори с Д. Н. и И. В. на длъжност "служител запитвания". По Договор № 0 З-ХУ-03-02-2607# 10 от 11.03.2019 г. от страна на Агенция по заетостта са извършени шест проверки на място на посочените от работодателя "Хосп 22" ООД адреси, за които са съставени Констативни протоколи № 61/10.07.2019 г., 62/11.07.2019 г., 97/02.10.2019 г., 99/02.10.2019 г., 136/31.10.2019 г. и 139/08.11.2019 г. От страна на Управляващия орган - Министерството на труда и социалната политика, съвместно с експерти от Агенцията по заетостта, на 15.11.2019 г., е извършена проверка на място на един от обектите на работа на наетите от "Хосп 22" ООД лица и е съставен Констативен протокол № 185. По Договор № 0 З-ХУ-03-02-2910# 7 от 08.04.2019 г. от страна на Агенцията по заетостта са извършени 16 проверки на място на посочените от работодателя в графика за работно място и адреси на работа, за което са съставени констативни протоколи с № 74/06.06.2019 г., 69/05.06.2019 г., 70/05.06.2019 г., 57/04.07.2019 г., 58/10.07.2019 г., 75/23.08.2019 г., 78/03.09.2019 г., 82/04.09.2019 г., 89/04.09.2019 г., 133/24.10.2019 г., 134/24.10.2019 г., 137/31.10.2019 г. и 138/08.11.2019 г. От страна на УО – МТСП, съвместно с експерти от АЗ, на 15.11.2019 г. са извършени две проверки на място на две наети лица, при които служителите на двете ведомства са съставили констативни протоколи № 186 и № 187. По договор № 0 ЗМ-ХУ-03-02-417# 9 от 04.02.2019 г. от страна на АЗ са извършени четири проверки на място на посочения от работодателя адрес на месторабота, за което са съставени констативни протоколи с № 11/12.03.2019 г., № 12/06.06.2019 г., № 18/27.09.2019 г. и 20/07.10.2019 г. От страна на УО - МТСП и експерти от АЗ, на 15.11.2019 г., е извършена също проверка на място, за което е съставен Констативен протокол № 22. При извършени проверки от експерти на Агенцията по заетостта е констатирано, че наетите лица са с месторабота домашните си адреси. Наетите лица не разполагат със служебен компютър/телефон. По преписката са приложени констативни протоколи относно установени отсъствия на част от наетите лица от адресите на работа. В хода на административното производство работодателят е представил документи относно причините за отсъствието на лицата - заповеди за разрешен отпуск. В останалите случаи присъствалите при проверката наети лица, по указания на работодателя, са отказали да дадат информация, относно извършваната от тях дейност. Установена е липсата на записки и документи за осъществяване на дейността. Въз основа на констатациите от проверките е обоснован извод, че наетите лица не изпълняват задълженията съгласно длъжностните им характеристики и не е налице реален трудов процес. Констатациите са приети без възражения и коментари от страна на наетите лица. Съдът е извършил проверка на административния акт и е мотивирал извод за незаконосъобразност на акта, който е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма и при наличието на правни и фактически основания за издаването му, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. След подробен анализ на представените по делото доказателства съдът е приел, че сключените между Агенцията по заетостта, в качеството й на бенефициер и на администратор на държавна помощ, договори с "Хосп 22" ООД са "административни" по смисъла на чл. 19а, ал. 1 от АПК, а не граждански договори. Съдът е приел, че е налице съществено процесуално нарушение, свързано с несъобщаването на работодателя "Хосп 22" ООД на констативните протоколи с № 22, 185, 186 и 187, довело до лишаването му от възможност в срок до 10 дни от писменото уведомяване за констатираните несъответствия да представи съответните документи. Съдът е преценил, че неизпълнението на задължението на възложителя по чл. 8. 3. от сключените административни договори е основание за неизяснена фактическа обстановка, неспазване на изискването по чл. 35 от АПК и нарушаване на принципа за истинност по чл. 7 от АПК и принципа за равенство по чл. 8 от АПК. Според първата инстанция по делото нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, защото е възпрепятствало правото на защита на заинтересованото лице, както и правилното прилагане на материалния закон. По горните съображения съдът е мотивирал извод за незаконосъобразност на акта и го е отменил. Решението е валидно и допустимо, но е неправилно. Неоснователни са изложените в касационната жалба твърдения за недопустимост на оспореното решение, поради постановяването му по неподлежащ на съдебно оспорване акт. Съдът подробно и обосновано е изложил аргументите си в подкрепа на извода за правната природа на сключените договори като "административни договори" по смисъла на АПК. Правната фигура на административния договор е въведена в нашето позитивно право с нормите на чл. 19а - 19ж АПК (обн., ДВ, бр. 74 от 20.06.2016 г.) и § 1, т. 1 от ДР на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. В текста на чл. 19а АПК законодателят е дал легално определение на административен договор. Съществените белези, характеризиращи договора като административен, са свързвани с обстоятелствата той да бъде сключен в производство пред административните органи от страните, по въпроси от значим обществен интерес и само когато е предвидено в закон. Административният договор се сключва в писмена форма, представляваща форма за действителността и за доказването му. Приложените договори притежават белезите на административен договор – сключени са между субект на публичната власт- административен орган, от една страна, и непубличен правен субект и по силата им възникват, изменят се или се прекратяват права и задължения. Договорът е по предварително определен образец, предполагащ друга негова характеристика – едностранното определяне на съдържащите се в него условия. Този извод се подкрепя и от разпоредбата на чл. 36 от Закона за държавните помощи, предвиждащ, че администраторът на помощта е длъжен в акта за предоставяне на помощта de minimis да определи правилата за прилагане на условията за нейното предоставяне и контрол, както и механизъм за установяване на неправомерно получената помощ. Както правилно е посочил първоинстанционният съд, това определяне се извършва едностранно и властнически от страна на органа. Ясно очертана е доминиращата воля на публичния субект- страна по договора, намираща проявление в наложените от негова страна клаузи в договора. Административният характер на договорите води до извод за приложимостта на разпоредбите на чл. 19а – чл. 19ж от АПК, респ. за допустимост на съдебното оспорване по отношение на акта за прекратяването им. Видно от мотивите на акта, с който едностранно са прекратени процесните договори, административният орган се е позовал на чл. 10. 3, б. "а" от Общите условия, който предвижда, че възложителят има право да развали договора чрез едностранно писмено предизвестие в случай, че работодателят не изпълни някое от поетите задължения по договора. В процесното писмо изрично е изразена волята на Агенцията по заетостта, в качеството й на страна по договорите, за прекратяване на действието им. Независимо от наименованието на акта, определящи за неговата правна характеристика са съдържанието му и правните последици, които в случая го квалифицират именно като едностранно предизвестие за прекратяване на сключените административни договори. От друга страна, като основателни се преценяват възраженията на касатора за неправилност на проверяваното съдебно решение. В т. 12 от договорите е предвидено правомощието на възложителя да извършва проверки по изпълнение на договора, за които да съставя протоколи. Нито в представените екземпляри на сключени договори, нито в Общите условия, неразделна част от тях, е вменено задължение на Агенцията по заетостта за връчване на изготвените констативни протоколи или копия от тях на дружеството, страна по договорите. Правата и задълженията на страните се определят и произтичат от съдържанието на административните договори. При липса на изрична клауза в тях, приложенията към тях или другите документи по проекта, такова задължение за страната не съществува и не би могло да се извлича по тълкувателен път или по аналогия, предвид съществените разлики между административния договор и индивидуалния административен акт. Административният договор е формален и се сключва по въпроси от значим обществен интерес. Затова неговото съдържание не се определя свободно от страните, а се подчинява на императивни правила, съдържащи се в закон. Макар че има съвпадане на две насрещни волеизявления, едната страна (освен ако и двете не са публичноправни субекти) има възможността чрез използване на властническия метод да управлява сключването и изпълнението на договора, да налага санкции и да го изменя или прекратява едностранно. Ако след сключване на договора една от страните не може да го изпълни поради значително изменение на обстоятелствата, при които договорът е сключен, страната може да поиска изменение на клаузите на договора в съответствие с изменените обстоятелства. Когато това не е възможно или при отказ на другата страна, може да прекрати договора. Административният орган може едностранно с писмено предизвестие да прекрати договора, за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес, какъвто е и настоящият случай. Правото на защита на дружеството не е нарушено или ограничено, тъй като защитата му е надлежно реализирана посредством обжалването на предизвестието и в хода на съдебното производство. Неправилен е формираният от съда извод за относимост на цитираната т. 8. 3. от договорите и фиксираното в нея задължение за предоставяне на посочения 10-дневен срок за представяне на документи към съставянето и връчването на протоколите от проверки. Съгласно цитираната договорна клауза, задължението на възложителя Агенция по заетостта касае писменото уведомяване на работодателя "Хосп 22" ООД за констатирани несъответствия в приложената към искането за плащане документация. Това задължение, както и предоставянето на 10-дневен срок, изчислен в работни дни, за представяне на документите от страна на дружеството-работодател, засягат единствено хипотезата на неокомплектоване на искането за плащане с необходимата изискуема документация и, както вече беше посочено, липсва основание за приложимостта му спрямо изготвянето на констативните протоколи от извършените проверки. Този извод се подкрепя и от т. 7. 3. от договорите, съгласно която срокът е свързан с допустимостта на разходите по договора. С оглед гореизложеното, съдът неправилно и необосновано е приел, че е налице неизпълнение на задължението по т. 8. 3. от договорите, което според него представлява съществено процесуално нарушение по чл. 35 от АПК, свързано с неизясняване на фактите и обстоятелствата от значение за случая и недаване на възможност за обяснения и възражения от страна на заинтересованото лице. Съгласно разпоредбата на чл. 10. 3. от Общите условия към договорите, възложителят, ответникът по касация, има право да развали договора чрез едностранно писмено предизвестие в случай, че работодателят не изпълни едно от конкретно посочените пет задължения. Органът изрично е посочил коя от тези възможни пет хипотези счита за осъществена, а именно тази по буква "а" – неизпълнение от страна на работодателя на някое от поетите задължения по договора. Административният орган ясно и конкретно е описал фактите, свързани с неизпълнените от страна на работодателя задължения по сключените с него договори. Направените в протоколите от извършените проверки констатации, пресъздадени в процесното писмо за едностранно прекратяване на договорите, се подкрепят от събраните доказателства и не са оборени от страна на дружеството- работодател. Описаните в тях обстоятелства се подвеждат под хипотезата на неизпълнение на задължението на работодателя по т. 6. 1. от договора за осигуряване на заетост на избраните от него лица на заявените работни места и длъжности, посочени в заявката му по проекта, както и на описаните в обжалваното писмено предизвестие нарушения на чл. 2. 1, чл. 2. 3. и чл. 13. 3. от Общите условия. Същите са относими към правото за едностранно прекратяване на договора от възложителя на основание чл. 10. 3. б. "а" от Общите условия във вр. с т. 10 от договора. Като е отменил по жалба на "Хосп 22" ООД писмено предизвестие с изх. № 30-00-402# 1 от 03.01.2020 г. на изпълнителния директор на Агенция по заетостта, съдът е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. По отношение на частната жалба: Частната жалба на изпълнителния директор на Агенцията по заетостта против Определение № 133 от 19.01.2021 г., постановено по адм. д. № 262/2020 г. на Административен съд – Варна, с което е уважено искането на "ХОСП 22" ООД за допълнение на решението в частта за разноските е процесуално допустима, като подадена от страна по делото и в срока по чл. 248, ал. 3 от ГПК. С оглед обусловения, несамостоятелен характер на допълващия съдебен акт спрямо основното съдебно решение, който като неправилен трябва да бъде отменен, определението също следва да бъде отменено. При този изход на спора в полза на ответника по касация не следва да бъдат присъдени претендираните разноски, а такива не са искани от страна на касатора, поради което не се дължат и на него. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение второ и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,