Решение № 2349 от 28.2.2024 г. на ВАС по адм. д. № 10840/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция Медицински надзор, чрез проц. си представител юрк. В. Цанева, против решение 5564 от 12 септември 2023 г., постановено по адм. д. 1663/2023 г. по описа на Административен съд София град, с което е отменена заповед РД-15-03-5 от 13 февруари 2023 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция Медицински надзор, с която на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл, е прекратено служебното правоотношение на А. Сайков на длъжност главен юрисконсулт" в отдел Правно осигуряване на контролната дейност към дирекция Администриране на режимите по регистрация и издаване на разрешения за лечебна дейност на Изпълнителна агенция Медицински надзор, с ранг ІІ младши, поради получена най-ниска годишна оценка за изпълнение на длъжността за 2022 г. - "неприемливо изпълнение". С доводи за неправилност и незаконосъобразност се иска неговата отмяна. Писмени възражения по касационната жалба са депозирани в законовия срок. Представителят на Върховна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата и оставяне на решението в сила. Върховният административен съд, второ отделение, в настоящия състав, намира жалбата за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 ал. 1 АПК и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения. Производството пред първоинстанционния съд е било образувано по жалба на А. Сайков, против заповед РД-15-03-5 от 13 февруари 2023 г., издадена от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция Медицински надзор, с която на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение, поради получена възможно най - ниската годишна оценка за изпълнение на длъжността за 2022 г. - "неприемливо изпълнение". Съдът е отменил заповедта като незаконосъобразна. За да отмени оспорената заповед първоинстанционният съд е приел, че макар и издадена от компетентен орган по чл. 108, ал. 1 ЗДСл и в предвидената форма, същата е издадена в нарушение на съществени административно производствени правила и на материалния закон. Според съда при съставяне на работния план са допуснати редица нарушения. В противоречие с нормата на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 НУРОИСДА, в работния план са въведени общи задължения, а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Същите са посочени в обобщен вариант, което възпрепятства определянето им като конкретни и измерими по обем, качество и срокове цели. Също така не са формулирани и конкретни изисквания/критерии за изпълнението на поставените цели. Видно от съдържанието в графата от формуляра, предвиждащ изисквания/критерии за изпълнението е посочено Ориентация към резултати. Професионална компетентност, като не са посочени конкретни критерии за изпълнението. Така описаните нарушения на нормативно установеното изискване за съдържание на ИРП са съществени, доколкото водят до изначалната липса на такъв план, а липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на НУРОИСДА опорочава и следващите етапи от процедурата по атестиране, защото не е възможно да бъде извършена преценка на постигане на заложените в работния план цели както на междинната, така и на заключителната среща, което пък от своя страна обуславя неправилността на годишна оценка на изпълнението на длъжността във всичките й части. По отношение на проведената междинна среща, съдът приема, че атестирането е проведено в нарушение на материалноправните изисквания на НУРОИСДА. Оценката следва да бъде определена на годишна база, а в случая по време на междинната среща не са посочени конкретни забележки и слабости при изпълнението на кои от дейностите на служителя е проявена немарливост и неизпълнение, поради което крайната оценка не кореспондира с действителното положение през целия оценяван период. Формулярът за междинната среща бил попълнен и просто връчен за запознаване на служителя. Съдът е счел е, че след като оценяващият орган е приел, че изготвените от служителя документи се нуждаят от корекция в 99% от случаите, е следвало целите в работния план да бъдат ясно конкретизирани, изменени или допълнени. Отделно от горното липсвало и точно и ясно посочване на кои от седемте поставени цели действително служителят не изпълнява качествено. Съдът е констатирал и, че наблюденията и констатациите на оценяващия ръководител на междинната среща са в несъответствие с определената годишна оценка неприемливо изпълнение и изложените за нея мотиви, които съдържат описания на качества и способности, които не се проявяват внезапно. Промяната в мотивите на оценяващия ръководител в различните етапи на процедурата по оценяване на държавния служител не била обоснована с обективно установими факти и обстоятелства. С жалбоподателя не били провеждани необходимите разговори, в това число и електронна кореспонденция, от които същият да добие ясна представа, че допусканите от него технически грешки са от съществено значение за формирането на крайната оценка за неговата работа. Съдът е приел, че годишната оценка на Сайков е изготвена, без да са съобразени показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 НУРОИСДА. В нарушение на чл. 18, ал. 1 НУРОИСДА, оценката за изпълнението не е изготвена въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, а е заменена с декларативни изводи за това, че е установено некачествено изпълнение на служебни задължения, изразяващо се в допуснати от служителя технически грешки, поради което се налагало да се извършва корекция, но оставало недоказано, че именно тези нередности са поставили Агенцията в неблагоприятна ситуация, при положение, че възложените задачи са били финализирани от служителя в срок. Отделно от това съдът е приел, че при общата годишна оценка за изпълнение, следва да се отчита цялостната дейност и компетентности на служителя. Във връзка с последното, липсвали данни за цялостната работа на служителя за процесния период. Изводите на контролиращия орган са направени въз основа на едва 6 броя писмени документи, изготвени от служителя за 2022 г., налагащи корекции на технически грешки и още няколко, които са от 2021 г. и 2023 г., поради което били неотносими за процесната годишна оценка. Отделно от това, съдът е съобразил и това, че за 2019 г. и 2020 г., служителят е получил оценка - Изпълнението надвишава изискванията и Изключително изпълнение, а за 2021 г. е получил оценка Изпълнението отговаря напълно на изискванията. Въз основа на това съдът е обосновал извод, че определянето на годишната оценка за изпълнение на длъжността е направено при неспазване на изискванията на чл. 76, ал. 7 ЗДСл. Решението е валидно, допустимо и правилно. За да постанови акта си решаващият съд, след цялостна и задълбочена преценка на доказателствата по делото, вкл. вземайки предвид доводите и възраженията на страните, както и релевантните за съда факти и обстоятелства е достигнал до верни правни изводи. Неоснователни са доводите за нарушение на материалния закон, необоснованост и съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поддържани като касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В решението си съдът е обсъдил фактическите обстоятелства, релевантни за правния спор, относно незаконосъобразността на заповедта. Направеният извод за наличие на отменителни основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК е обоснован. Прекратяването на служебното правоотношение при условията на чл. 107, ал. 2 ЗДСл изисква осъществяването на две кумулативни предпоставки получена възможно най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността и законосъобразно проведена процедура по оценяване. Задължителните правила за атестиране на държавните служители са уредени в НУРОИСДА, като стриктното им съблюдаване е гаранция за обективността на извършеното оценяване. Оценяването на служителите преминава през три етапа, като годишната оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия/контролиращия ръководител безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец. В тази връзка следва да се има предвид, че съдът не разполага с възможността да контролира правилността на оценяването на нивото на изпълнение и професионална компетентност на служителя, но следва да провери спазването от страна на административния орган на нормативните изисквания за провеждане на процедурата по оценяване, в т. ч. спазване на изискванията за формулиране на целите в индивидуалния работен план и тези за формиране на годишната оценка на изпълнението. В случая съдът е осъществил контрол върху процедурата по оценяването, като е достигнал до правилни правни изводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, които се споделят и от настоящия съдебен състав. Законосъобразен е изводът на съда, че оспорената заповед е постановена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Правилно е прието, че индивидуалният работен план не е изготвен съобразно изискванията на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 НУРОИДСА, доколкото определените в него цели не са конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове. В нарушение на чл. 9, ал. 3 от Наредбата целите в индивидуалния работен план на оценяваният служител са общи и не са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено и не са измерими по обем, качество и срокове, каквото е изискването на цитираната норма. Няма определени конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето цели, нито са въведени конкретни изисквания към изпълнението, които служителят следва да реализира през процесния период. Неспазването на това изискване опорочава целия процес на оценяване, тъй като констатираните нарушения при съставянето на работния план се отразяват и при оценката на изпълнението на длъжността съобразно чл. 14, ал. 1 НУРОИСДА, съгласно който оценяването се извършва въз основа на степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности. В нарушение на чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА, оценката за изпълнението не е изготвена въз основа на обективно установими факти и обстоятелства. Установено е, че в оценката на оценяващия ръководител и в мотивната част не са посочени конкретни данни и факти, на които се основава, не са обсъдени конкретно нито степента на постигане на целите, нито показаните компетентности, сочещи на неприемливо изпълнение съгласно Приложение 1 към чл. 15 от НУРОИСДА. Изложените съображения са общи, декларативни, не са конкретни и не почиват на обективно установими факти и обстоятелства. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности на служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец /чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл.19а, ал. 1 от НУРОИСДА/. Общата годишна оценка за изпълнение, следва да се отчита цялостната дейност и компетентности на служителя. В случая липсват данни за цялостната работа на служителя за процесния период. Освен това част от констатациите на оценяващия ръководител сочат на неизпълнение на служебни задължения, но неизпълнението на служебните задължения, ако бъде констатирано, следва да доведе до реализиране на дисциплинарна отговорност, но не и да обоснове поставяне на най ниска оценка, тъй като оценяването обхваща различни показатели, които не се изчерпват с изпълнението на конкретни служебни задължения. Правилен е и изводът на решаващия административен съд, че при провеждането на междинната среща на 08 юли 2022 г. атестирането е проведено в нарушение на материалноправните изисквания на чл. 12, ал. 2 и ал. 3 НУРОИСДА. Междинната среща е проведена без да са набелязани конкретни действия, които служителят следва да предприеме за подобряване на изпълнението на дейността, респективно не са набелязани изисквания за промяна в работата му. В празното поле Коментари на оценяващия ръководител и/или оценявания е попълнено, както следва: Възложените задачи се изпълняват от г-н А. Сайков. Същият проявява разбиране за срочността на поставените задачи и се старае да ги изпълнява в срок. Липсват забавени изпълнения. Въпреки срочното изпълнение на поставените задачи, се наблюдава необходимост от корекции на последните. Корекции се извършват в 99% от случаите, което води до усложняване при администрирането на задачите в отдела. Следователно, след като оценяващият орган е приел, че изготвените от служителя документи се нуждаят от корекция в 99% от случаите, е следвало целите в работния план да бъдат ясно конкретизирани, изменени или допълнени. Отделно от това липсва и точно и ясно посочване кои от седемте поставени цели действително служителят не изпълнява качествено. При тези обстоятелства, констатациите на оценяващия ръководител на междинната среща са в пълно несъответствие с определената годишна оценка "неприемливо изпълнение" и изложените за нея мотиви, които съдържат описания на качества и способности, които не се проявяват внезапно. Промяната в мотивите на оценяващия ръководител в различните етапи на процедурата по оценяване на държавния служител не е обоснована с обективно установими факти и обстоятелства. На тази среща няма набелязани конкретни действия за подобряване на изпълнението от страна на служителя, не са дадени препоръки, нито пък е преценено, че е необходимо преработване на цели или конкретни задачи в работния план, както изискват цитираните норми от НУРОИСДА. В тази връзка следва да се има предвид, че целта на междинната среща е да се обсъдят и дадат на оценявания конкретни насоки относно изпълнението на отделните цели, заложени в индивидуалния работен план, с които той да може да се съобрази, така че да има възможност да ги изпълни до края на периода. След като на тази междинна среща не са изменени някои от целите в индивидуалния работен план, не са набелязани конкретни действия за подобряване на изпълнението от страна на държавния служител, то безспорно в случая са налице съществени нарушения на изискванията на нормативната уредба относно процедурата по междинното атестиране на служителя. Това от своя страна, е лишило оценявания служител от възможността да подобри изпълнението на служебните си задължения. Оценката както правилно е приел първоинстанционният съд, следва да бъде определена на годишна база, а в случая по време на междинната среща не са посочени конкретни забележки и слабости при изпълнението на кои от дейностите на служителя е проявена немарливост и неизпълнение, поради което съдът приема, че крайната оценка не кореспондира с действителното положение през целия оценяван период. В случая оценяването не е извършено по определените критерии за изпълнение на целите в ИРП, което представлява допуснато нарушение на чл. 76, ал. 5 ЗДСл и чл. 2, т. 1 и т. 2 НУРОИСДА, защото съгласно тази разпоредба оценяването на изпълнението на длъжността от служителите в държавната администрация се извършва ежегодно въз основа на три отделни параметъра -постигането на предварително определени цели, изпълнението на преките задължения и поставените задачи, и показаните компетентности. В хипотезата, в която постигането на определените цели не е оценено по предварително заложените в ИРП критерии спрямо този параметър, е налице като резултат опорочаване на ежегодната оценка на изпълнението на длъжността на Сайков, защото липсва обективен общ резултат от годишната оценка. Посочените нарушения на изискванията на чл. 14, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА са съществени тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван, с оглед обективно установени факти и обстоятелства - същата не отразява изпълнението на целите и задачите, както и демонстрираните професионални компетентности за периода на оценяване, а съдържа общи изрази и констатации за неизпълнение, които са в противоречие с целите на атестирането, регламентирани в чл. 1, ал. 2 НУРОИСДА. От съдържанието на Формуляра за оценка на изпълнението на длъжността "главен юрисконсулт" от А. Сайков безспорно се установява, че изложените мотиви от оценяващия ръководител при определяне на годишната оценка на изпълнението не мотивират оценяване, извършено съобразно чл. 14, ал. 1 НУРОИСДА и целите, заложени в индивидуалния работен план, които и цели, не отговарят на изискването на чл. 76, ал. 6 ЗДСл. В случая поставената оценка "неприемливо изпълнение" е в нарушение и на разпоредбата на чл. 16, т. 5 НУРОИСДА, която изисква да бъде установено, че служителят едновременно не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя и е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, които не отговарят на изискванията в приложение 1 и приложение 1а от НУРОИСДА. Спазването на установената с НУРОИСДА процедура за провеждане на оценяването, неизготвяне на работния план съгласно изискванията на наредбата, неизлагането на мотиви относно степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности съставляват съществено нарушение на административно производствените правила и нарушение на материалния закон, обосноваващи незаконосъобразността на оспорената заповед. Ето защо като прави извод, че обжалвания административен акт е издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните норми, първоинстанционният съд постановява решение съответно на материалния закон. Не са налице отменителните основания на чл. 209 АПК, решението като валидно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила, а касационната жалба - без уважение. Воден от изложените съображения и на осн. чл. 221 ал. 2 АПК Върховният административен съд, второ отделение, в настоящия състав