Решение № 12759 от 1.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 6896/2010 г.

Решение № 12759 от 1.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 6896/2010 г., VI о., докладчик съдията Александър Еленков Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на лечебното заведение "Медицински център - Перник" ЕООД, гр. Перник, подадена от неговия процесуален представител по пълномощно адвокат Милена Миланова от същия град, срещу решение № 58 от 20.04.2010 г. по адм. дело № 63/2010 г. на Административен съд - гр. Перник.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е неоснователна.

За 2009 г. между лечебното заведение - касационен жалбоподател и Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) е сключен договор № 140259 от 27.02.2009 г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ. С чл. 42 и с чл. 43 от този договор страните са уговорили условията и правилата, при които изпълнителят на медицинската помощ може да назначава специализирани медицински дейности (СМД) и медико-диагностични дейности (МДД). Основното от уговорените правила е, че изпълнителят на медицинска помощ назначава посочените медицински дейности по брой или стойност на отделните видове, определени от възложителя (НЗОК) в индивидуални регулативни стандарти (РС) за всеки лекар от лечебното заведение - изпълнител и общо за изпълнителя, чрез подписан от тях (от възложителя и от изпълнителя на медицинската помощ) протокол за определяне на РС за всяко тримесечие.

При извършена проверка по изпълнението на договора било установено, че лечебното заведение - изпълнител е допуснало превишение на определените му с РС суми за МДД и СМД за I и II тримесечия на 2009 г. в размер на 3460,79 лв. (общо). Констатациите от проверката подробно са описани във финансов протокол № 520 от 08.12.2009 г. и в протокол № 521 от 08.12.2009 г. за неоснователно получени суми. Въз основа на тези констатации директорът на Районна здравноосигурителна каса (РЗОК) - гр. Перник е издал писмена покана за възстановяване на сумата от 3460,79 лв., изплатена при превишаване на планираните с бюджета на НЗОК суми за такива медицински дейности в резултат на допуснатото от лечебното заведение корелативно превишение на определените му РС. Писмената покана е основана на констатациите във финансовия протокол и в протокола за неоснователно получени суми. Като правно основание за издаването й директорът на РЗОК е посочил чл. 234, ал. 2 от Националния рамков договор между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз и Съюза на стоматолозите за 2006 г. (НРД 2006).

"Медицински център - Перник" ЕООД е оспорил писмената покана пред Пернишкия административен съд, който с посоченото по-горе решение е отхвърлил жалбата като неоснователна. За да постанови този резултат съдът е приел, че писмената покана е издадена от компетентен орган в предписаната от закона форма при спазване на установеното производство и в съответствие с материалния закон и неговата цел.

Изводите на Пернишкия административен съд са обосновани и законосъобразни, а постановеното от него решение е правилно.

С касационната жалба са направени следните неоснователни оплаквания:

1. Първоинстанционният съд не бил съобразил правните си изводи и постановеното от него решение с нововъзникналия факт от значение за делото - сключването на Национален рамков договор за 2010 г., който преурежда изцяло административнопроизводствените правила.

От съдържанието на касационната жалба не е ясно какво точно е имал предвид нейния подател, но ако визира обстоятелството, че в този договор не се съдържат правила за прилагане на санкции за допуснати нарушения, нито правила за възстановяване на неоснователно изплатени суми, следва да има предвид новите правила на чл. 76а и сл. от Закона за здравното осигуряване, които са причина в НРД 2010 да не бъдат уговорени такива клаузи.

2. В мотивите на оспореното от касационния жалбоподател решение Пернишкият административен съд не бил обсъдил изложените от него доводи за незаконосъобразност на оспорената писмена покана, а именно:

а) административното производство е започнало на датата 27.11.2009 г., на която директорът на РЗОК със заповед № РД-09-832 е възложил проверката по изпълнението на договора, протокол за неоснователно получени суми е изготвен на 08.12.2009 г., а писмената покана е издадена на 23.12.2009 г., т. е. след като 14-дневният срок по чл. 57, ал. 1 АПК е бил вече изтекъл.

Сроковете по чл. 57 АПК имат дисциплиниращо предназначение и са елемент от състава на фикцията за мълчалив отказ (чл. 58, ал. 1 АПК). Те обаче нямат погасителен ефект и нарушаването им не е отменително основание, защото са инструктивни. Издаденият след съответния срок по чл. 57 АПК административен акт не е недействителен само поради това обстоятелство. Разрешението, дадено с т. 8 на ППВС № 4 от 1976 г., е валидно и днес при действието на АПК. Неспазването на тези срокове е свързано с административнонаказателна отговорност по глава ХVIII АПК, а защитата на заинтересованите лица е основана на чл. 58 АПК чрез института на мълчаливия отказ (отказът да се издаде административен акт е приравнен на административен акт и подлежи на оспорване пред съда по реда, по който може да бъде оспорен неиздадения административен акт - чл. 21, ал. 1, и чл. 65 АПК).

3. Останалите аргументи в касационната жалба са основани на становището на касационния жалбоподател, че с въвеждането на регулативни стандарти се нарушава конституционно признатото право на гражданите на безплатна медицинска помощ, респ. правото им да получават медицинска помощ в обхвата на основния пакет от здравни дейности, гарантиран от бюджета на НЗОК. Нарушава се, според касационния жалбоподател, и принципа за равнопоставеност на задължително здравно осигурените лица (ЗЗОЛ) при ползването на медицинска помощ. Затова регулативните стандарти, според него, имат единствено прогнозен характер и нарушаването им, причинено от обективно съществуваща необходимост да бъдат проведени съответните изследвания на нуждаещите се от тях ЗЗОЛ, не съставлява виновно поведение на изпълнителя на медицинска помощ и не може да бъде основание да се възлагат в негова тежест сумите, изплатени от НЗОК поради обективно наложилото се превишение на РС.

Така изразеното с касационната жалба становище е изцяло повлияно от мотивите, изложени към реш. № 12098 от 04.12.2006 г. по адм. д. № 3696/2006 г., с което петчленен състав на Върховния административен съд отмени чл. 167 и други разпоредби на НРД 2006, въвеждащи задължителен характер на регулативните стандарти. С това решение Върховният административен съд изрази неизменно поддържаното от него становище, че посредством регулативните стандарти се ограничава безплатно ползване на медицинско обслужване като основно конституционно право на българските граждани (чл. 52, ал. 1, предл. последно от Конституцията). Но с реш. № 2 от 22.02.2007 г. по к. д. № 12/2006 г. Конституционният съд на Република България прие, че правото по чл. 52, ал. 1 от Конституцията е от категорията социални права, за които е типично, че не са универсални (отнасящи се до всички граждани) и не се ползват с пряка съдебна защита, поради което трябва да се приеме, че не става дума за право от класически тип. Според Конституционния съд тази част от текста на чл. 52, ал. 1 от Конституцията, който пряко се отнася за безплатната медицинска помощ, гласи така: "гражданите имат право на безплатно ползване на медицинско обслужване при условия и по ред, определени със закон". От този текст Конституционният съд прави следния извод: "Граматичното тълкуване на текста води до извода, че обхватът и обемът трябва да бъдат определени, т. е. не са неограничени. Прилагателното "определен" показва дадено, определена мяра. Ако целта на закона е достъпът до здравните нужди да бъде неограничен, подчиненото изречение "чрез определени по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности" би било излишно." Същественото в този извод на Конституционния съд е, че обхватът и обемът на безплатното ползване на медицинско обслужване не са неограничени.

Решенията на Конституционния съд са задължителни за всички държавни органи (вкл. и за съдилищата), юридически лица и граждани - чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционен съд.

Ежегодно Народното събрание със закон определя размера на парите, които НЗОК има право да изплати за здравноосигурителни плащания за специализирана извънболнична медицинска помощ и за медико-диагностична дейност. С чл. 4, ал. 1 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2009 г. е въведено задължение за НЗОК всяко тримесечие да определя към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ броя на назначаваните от тях специализирани медицински и медико-диагностични дейности (СМД и МДД) в съответствие с определените размери на парите за здравноосигурителни плащания. Няма никаква пречка ИМП да назначи специализирани медицински и медико-диагностични дейности над определения му индивидуалните регулативни стандарти брой, но това назначаване не може да бъде с определените бланки МЗ-НЗОК № 3 и № 4, чрез които се удостоверява дължимо от НЗОК плащане. В цитираното по-горе решение № 2 от 22.02.2007 г. по конст. дело № 12/2006 г. на Конституционния съд не е казано изрично, но имплицитно изразената воля (като продукт на духа - виж раздел V от решението) в този акт е, че при изчерпан лимит от медицински направления не се въвежда ограничение на конституционния принцип за достъпност на медицинската помощ при специализираното извънболнично лечение или при осъществяване на медико-диагностични дейности. От тук и изводът, че при изчерпан лимит от медицински направления ИМП обяснява това на своя пациент (ако той е задължително здравно осигурено лице) и предоставя на неговата свободна воля да реши дали ще се откаже или ще поиска да му бъде направен преглед и консултация със специалист, респ. да бъде извършена необходимата МДД. Заплащането в тези случаи - направление за СМД или МДД при изчерпан от ИМП лимит от медицински направления за тези дейности - обаче е за сметка на здравноосигуреното лице и затова ИМП ще назначи съответната дейност с друг медицински документ (напр. обикновено направление за преглед или изследване), а не с бланки образец МЗ-НЗОК № 3 или № 4. Ако назначи съответните дейности с такива бланки над определения му с регулативните стандарти брой, ще бъде причина за плащания от НЗОК над определените й с бюджета средства и по силата на общото правило, че всеки е длъжен да поправи вредите, които виновно е причинил другиму, дължи възстановяването на това, което е платено неоснователно и в резултат на допуснатото нарушение на клаузата по индивидуалния договор.

По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че касационната жалба на "Медицински център - Перник" ЕООД е неоснователна, а оспореното с нея решение на Пернишкия административен съд е правилно и следва да бъде оставено в сила.

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,