Решение № 1628 от 5.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10976/2013 г.

Решение № 1628 от 5.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10976/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на областния управител на област Шумен, гр. Шумен, бул. "Славянски" № 30, срещу решение № 48 от 12.06.2013 г. на Административен съд, гр. Шумен, постановено по административно дело № 100/2013 г. С обжалваното решение съдът отменил заповед № РД-15-46 от 25.03.2013 г. на областния управител, в частта, с която е указано на Деян Стефанов Колев да заплати по банков път разходите за предоставената му обществена информация по заявление, вх. № 94-Д-00-14 от 19.03.2013 г. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробно фактите по делото и сочи, че съдът не отчел разпоредбата на чл. 15а, ал. 2 и чл. 21 от Закона за достъп до обществената информация (ЗДОИ). Поради това неправилно приел, че за органа не е налице законова делегация да определели с вътрешни правила възможните начини на плащане на разходите по предоставяне на достъп до обществена информация. Съдът не отчел, че законодателят е предоставил на субектите по чл. 3 ЗДОИ възможността сами да определят начина на заплащане на разходите, което следва и от липсата на изрична разпоредба, която да указва начина на плащане. Сочи, че в изпълнение на това си законово правомощие издал вътрешни правила, в които определил начина на плащане - по банков път. Тази му преценка е по целесъобразност и не подлежи на контрол. Сочи също, че компетентността на съда е определена в чл. 41, ал. 1 ЗДОИ, а от решението не е ясно коя разпоредба е нарушена със заповедта. Изложеното счита, че обосновава неправилност на съдебното решение. Моли съда да отмени решението. Претендира разноски по делото, в т. ч. юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции. Ответникът по касационната жалба - Деян Стефанов Колев, счита същата за неоснователна. Съдът правилно установил фактите и направил обосновани изводи досежно приложението на относимите материалноправни разпоредби, в т. ч. чл. 6, ал. 1 и 2 АПК. Излага подробно фактите по делото като сочи, че органът разполага с каса и електронен касов апарат с фискална памет, където се приемат пари в брой. Счита поради това, че недобросъвестно органът го лишава от възможност да заплати разноските на каса, с което го задължава и за банкова такса, чийто размер е близък до самите разходи. Счита, че избраният от органа начин на плащане на разноските ограничава достъпа му до обществена информация като е нарушен принципът на съразмерност. Позовава се на чл. 20, ал. 1 и 2 ЗДОИ. Прави анализ на Вътрешните правила за условията и реда за предоставяне на обществена информация от Областна администрация - Шумен и счита, че с оглед на чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове (ЗНА) включеното в тях правило за заплащане на разходите единствено по банков път не следва да бъде прилагано от съда. Превратно счита даденото от касатора тълкуване на чл. 15а, ал. 2 ЗДОИ. Сочи, че съдът правилно се позовал на чл. 20, ал. 1 ЗДОИ. Прави възражение за недължимост на юрисконсултско възнаграждение, тъй като органът не е бил представляван от юрисконсулт, а от лице, което изпълнява друга държавна служба. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно и обосновано. Неоснователно е твърдението на касатора, че определеният в чл. 23, ал. 1 от вътрешните правила начин на заплащане на разходите е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Правилата са нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, но са издадени в нарушение на Закона за достъп до обществената информация. Поради това съдът правилно приел, че в оспорената част заповедта е незаконосъобразна. Върховният административен съд счита касационната жаба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че на 19.03.2013 г. Колев депозирал при областния управител на област Шумен заявление за достъп до обществена информация, вх. № 94-Д-00-14. В заявлението посочил, че желае да получи информацията на хартиен носител, по пощата, като заплати разходите в брой на касата на областната администрация. Със заповед № РД-15-46 от 25.03.2013 г. областният управител предоставил искана информация като в точка 5 на заповедта определил размер на разходите, който да бъде заплатен чрез банков превод по посочена банкова сметка, съгласно чл. 23, ал. 1 от Вътрешните правила за условията и реда за предоставяне на обществена информация от Областна администрация - Шумен (вътрешни правила). Приел, че разходите в заповедта са определени на 3, 18 лв. съгласно Заповед № ЗМФ-1472 от 29.11.2011 г. на министъра на финансите, а областната администрация разполага с касов апарат, свързан с Националната агенция по приходите. Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че чл. 23, ал. 1 от вътрешните правила регламентират заплащането на разходите по банков път и в тази си част правилата имат характер на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. За начина на плащане обаче не е налице законова делегация за издаването на правилата. Приел, че не органът, а заявителят следва да избере по-благоприятният за него начин на разплащане като органът е длъжен да осигури възможност за заплащане по всеки един от двата начина - в брой или по банков път. Приел, че когато законодателят е преценил, че определени негови интереси налагат плащането да се извърши само по един от определен начин той го посочва изрично, като например чл. 178, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на заповед № РД-15-46 от 25.03.2013 г. на областния управител в частта, в която в точка 5 Колев е задължен да заплати разноските по банков път и я отменил като върнал преписката на органа за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Крайният извод на съда е правилен. При така установените факти по делото и с оглед на доводите на касатора за неправилност на съдебното решение и възраженията на ответника спорът по делото е досежно правилността на извода на съда за липсата на право на органа да определи едностранно начина на заплащане на разходите за предоставена обществена информация. Доводите на касатора следва да бъдат обобщени като такива за наличие на негова компетентност да определи начина на плащане и за правомощието на съда да извърши контрол за законосъобразност на издаден при дискреция акт. Касаторът твърди, че обжалваното решение е постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, но не сочи доводи в подкрепа на този довод. Преди всичко съдът счита за необходимо да посочи, че Заповед № РД-15-46 от 25.03.2013 г. на областния управител, в оспорената част - точка 5, представлява индивидуален административен акт. Действително с нея не се решава материалноправния въпрос, поставен от заявителя, но с нея органът едностранно определя условията, при които единствено може да се получи исканата обществена информация. Тези условия по задължителен начин обвързват адресата на акта и пряко рефлектират върху упражняването на субективното му право на достъп до обществена информация. В своята същност точка 5 от заповедта е разпореждане на органа относно разноските по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 6 АПК. Това разпореждане е самостоятелен, макар и акцесорен акт, който законодателят е включил в съдържанието на административния акт с цел завършеност на правоотношенията по повод на административното производство. То няма отношение към законосъобразността на разпоредителната част на акта и може да бъде предмет на самостоятелно оспорване. Проверката за неговата законосъобразност се извършва също по правилата на чл. 168, ал. 1 АПК. Като съобразил изложеното и извършил контрол за законосъобразност на заповедта в оспорената част съдът постановил допустимо съдебно решение. Доводът на касатора, че съдът постановил акта си в нарушение на чл. 41, ал. 1 ЗДОИ, т. е. при липса на компетентност, е неоснователен. Впрочем, ако е налице твърдяната неправилност тя би обосновала недопустимост, а не неправилност на съдебното решение, както твърди касаторът. Визираната в чл. 41, ал. 1 ЗДОИ компетентност на съда е досежно разпоредителната част на акта, с който се предоставя или отказва достъп до информация, а не досежно частта за разноските. Досежно частта на разноските, с оглед на чл. 40, ал. 1 ЗДОИ, актът подлежи на оспорване съобразно установеното в Административнопроцесуалния кодекс. Касаторът твърди, че съдът неправилно тълкувал чл. 15а, ал. 2 и чл. 21 ЗДОИ. Съгласно чл. 15а, ал. 2 ЗДОИ на интернет страницата на административната структура, в която се намира задължения субект по чл. 3 ЗДОИ, трябва да бъде обявена информация за съществуващите вътрешни правила относно достъпа до обществена информация. А чл. 21 ЗДОИ задължава субектите по чл. 3 ЗДОИ да обявяват на мястото, където се подават заявленията, възможните форми за предоставяне на достъп до обществена информация, дължимите разходи и начините за заплащането им. Следователно и двете норми задължават органа да направи публичен начина на заплащане на разходите. Законодателят не е определил изрично в закона начина на заплащане на разходите за достъп до обществена информация. Той е уредил подробно условията и реда, при които се предоставя достъп до обществена информация, в т. ч. условията и реда за определяне на разходите за предоставяне на обществена информация, но определянето на начина на нейното заплащане е предоставил на задълженото лице. С оглед на това основателен е доводът на касатора, че той е компетентен да определи начина на заплащане на разходите. Съдът приел, че не органът, а заявителят е този, който има правото да избере по-благоприятния за него начин на плащане. Заявителят безспорно би имал това право, но тогава, когато органът е определил алтернативни способи за заплащане на разходите. Когато органът не е определил алтернативни способи за заявителя няма да е налице възможност да определя сам начина на плащане, а ще трябва да се съобрази с определения от органа. Противното би довело до хипотеза, когато поради желанието на заявителя органът трябва да създава нарочно условия за плащане чрез избрания от заявителя начин на плащане. Многообразието на предпочитанията на заявителите би довело първо, до създаване на допълнителни, значителни разходи за органа, което не е съответно на приетия от законодателя принцип на недопускане извършването на необосновано увеличаване на разходите на органа за предоставяне на информацията - чл. 27, ал. 1, т. 2 ЗДОИ, тъй като разходите по създаване на условия за заплащане на разходите по избран от всеки заявител начин биха били именно такива. И второ, би довело до фактическо забавяне на достъпа до информация с оглед на създаване на условия за съобразяване с желанието на заявителя. В случая обаче не става въпрос за право на избор на заявителя, а за начина на упражняване на компетентността на органа да определи едностранно начина на плащане. Както бе посочено законодателят е предоставил на органа компетентността да определи начина на плащане и не е обвързал това му правомощие с конкретни изисквания в специалния закон. Това не означава, че при упражняване на компетентността си органът не следва да спазва определени законови изисквания. Член 6, ал. 1 АПК задължава органите да упражняват правомощия си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. А чл. 6, ал. 2 и 3 АПК изисква от тях да актът и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът е издаден, както и да прилагат онези мерки, които са по-благоприятни за адресатите на акта, ако и по този начин се постига целта на закона. Следователно това са законовите рамки, в които органът трябва да упражни дискреционната си власт. От доказателствата по делото е видно, че касаторът не е спазил законовите изисквания при упражняване на правомощието си. Безспорно е, че в областната администрация съществува каса, на която се извършват плащания и която отговаря на нормативните изисквания за извършване на разплащания. Безспорно е, че заплащането на разходите по банков път е обвързано със заплащането на банкова такса за извършената услуга. Ноторно е, с оглед на определените от министъра на финансите размери на разходите, че в много случаи стойността на разходите за предоставената обществена информация е пъти по-малка от цената на банковата услуга - така например разпечатване на една страница формат А4 е 0,12 лв., а предоставянето на фотокопие - 0, 09 лв. С оглед на това определянето от касатора на начин на плащане на разходите единствено по банков път очевидно не винаги е по-благоприятната за заявителите, от съществуващите, фактически две равнопоставени от гледна точка на органа, възможности за заплащане на разходите - на каса в областната администрация и по банков път. В тази хипотеза, за да упражни правомощията си законосъобразно, органът е трябвало да определи и двата начина на заплащане на разходите като възможни и да предостави на заявителя възможността, с оглед на собствения си интерес, да избере. И двата начина за органа не биха създали необосновани допълнителни разходи, а за заявителите биха предоставили възможност за упражняване на субективното право на информация при най-благоприятни за тях условия, като при това ще е постигната и целта на закона - да се предостави достъп до обществена информация и това да не доведе до необосновано увеличаване на разходите по предоставянето. Като не е сторил това органът не е упражнил предоставената му дискреционна власт съобразно законовите изисквания. Видно от изложеното заповедта в оспорената част е издадена в съответствие с подзаконов нормативен акт, издаден от органа в рамките на неговата компетентност, но който противоречи на норми от по-висок ред. Член 23, ал. 1 от вътрешните правила противоречи на чл. 6, ал. 1, 2 и 3 АПК и това прави установеното в него правило и издаденото въз основа на него разпореждане за разноските незаконосъобразни. Съдът, при проверка на законосъобразността на акта, е длъжен да спази разпоредбата на чл. 15, ал. 3 ЗНА и да приложи по-високия по степен акт. Като съобразил изложеното съдът направил правилен като краен резултат извод за незаконосъобразност на оспорената точка 5 от № РД-15-46 от 25.03.2013 г. на касатора и я отменил като върнал преписката на органа за ново произнасяне. При извършената проверка съдът не констатира допуснати в хода на първоинстанционното производство съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Поради това и с оглед на липсата на конкретни доводи от страна на касатора досежно това отменително основание съдът счита, че обжалваното решение е постановено при спазване на съдопроизводствените правила. При извършената, на основание чл. 218, ал. 2 АПК, служебна проверка за валидността на съдебното решение съдът констатира, че същото е валидно, поради което и с оглед на установената негова допустимост и правилност следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода от делото съдът следва да остави без уважение искането на касатора за присъждане на разноски. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд