Решение № 6555 от 20.6.2023 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Министерство на регионалното развитие и благоустройството, подадена чрез процесуален представител, срещу Решение 5853 от 14.10.2022 г. на Административен съд София-град (АССГ) по адм. дело 1874/2022 г.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на настоящия касатор срещу решение от 03.02.2022 г. на ръководителя на Управляващия орган ( УО) на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г. (ОПОС), в частта по т. 1 и т. 2, в която е отказано на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) да бъдат верифицирани средства в размер на 31 555,46 лева по искане за окончателно плащане 3/27.01.2022 г. на стойност 1 273 742,19 лева по Административен договор Д-34-66/16.10.2018 г., с peг. BG16M10P002-4.003-0003-C02 Превантивни дейности чрез изграждане/ възстановяване на контролно-измервателни системи в регистрирани свлачищни райони.

Касационният жалбоподател Министерството на регионалното развитие и благоустройството, счита обжалваното решение за неправилно като постановено в нарушение на материалния закон отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК.

Счита, че съдът неправилно е приел, че срокът на действие на 11 заповеди за възлагане на допълнителни задължения на членовете на екипа за управление на проекта ( РД-02-35-123/30.11.2018 г., РД-02-35-124/30.11.2018 г., РД-02-35-120/30.11.2018 г., РД-02-35-121/30.11.2018 г., РД-02-35-112/30.11.2018 г., РД- 02-35-114/30.11.2018 г., РД-02-35-117/30.11.2018 г., РД-02-35-118/30.11.2018 г., РД-02-35-119/30.11.2018 г., РД-02-35-116/30.11.2018 г. и РД-02-35-115/30.11.2018 г.), е изтекъл на 30.04 и съответно, че със Заповед РД-02-35- 39/05.08.2020 г., с която са изменени заповедите, е удължен вече изтекъл срок.

От друга страна счита, че неправилно е прието, че срокът на цитираните по-горе заповеди е изтекъл на 30.04.2020 г.

Твърди, че в случая не е налице нито хипотезата по на чл. 57, ал. 1 ,т. 4, нито тази по чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ.

Предвид изложеното прави искане решението да бъде отменено, като бъде отменен административният акт, с който се отказва верификация, в обжалваната му част. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът по касационната жалба ръководителят на Управляващият орган на Оперативна програма "Околна среда", чрез процесуален представител, в съдебно заседание оспорва жалбата и счита същата за неоснователна.

Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд (ВАС), Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима, подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна, следното:

МРРБ е бенефициер по Договор за безвъзмездна финансова помощ Д-34-66 от 16.10.2018 г., с peг. BG16M10P002-4.003-0003-C02 в ИСУН 20 - Превантивни дейности чрез изграждане/възстановяване на контролно- измервателни системи в регистрирани свлачищни райони, изменен с Допълнително споразумение 1 Д-34-66/07.01.2020 г. и Допълнително споразумение 2, изх. Д-34-66/07.07.2020 г. Договорът и неговите изменения са сключени между Министерството на околната среда и водите, като Управляващ орган от една страна, и МРРБ, като бенефициер, от друга.

Съгласно договора, бенефициерът се задължил да сформира екип за управление на проекта (ЕУП), който да осъществява оперативното управление и координиране на всички дейности по изпълнение на проекта. Бенефициерът (МРРБ) е предвидил в проектното предложение, неразделна част от договора структура на ЕУП, като е посочил подробно необходимите квалификации и отговорности на всяка една позиция от екипа по проекта. В него е посочено, че ЕУП ще бъде сформиран от вътрешни за бенефициента експерти.

Екипът за управление на проект с peг. BG16M10P002-4.003-0003-C02, е бил съставен от следните специалисти: ръководител на проекта, експерт обществени поръчки, юрист на проекта, финансов експерт-счетоводител, експерт по информация, публичност и връзка с медиите, технически експерти - 5 бр., експерт по мониторинг на проекта - 2 бр. и координатор на проекта.

Членовете на екипа и техните задължения са били определени в Заповед РД-02-14-1096 от 02.11.2018 г. на министъра на МРРБ, издадена съгласно чл. 5 на Постановление на Министерския съвет (ПМС) 189 от 28 юли 2016 г. за определяне на националните правила за допустимост на разходите по програмите съфинансирани от Европейските фондове за споделено управление (ЕФСУ) за програмен период 2014 - 2020 г., изменена със Заповед РД-02-14-1080 от г. и Заповед РД-02-14-561 от 07.07.2020 г. Конкретните задължения на членовете на екипа са определени в индивидуална заповед за всеки един от тях.

С писмо от 31.03.2020 г., изпратено чрез формата за кореспонденция в ИСУН 2020, бенефициентът е поискал спиране на изпълнението на дейностите по проекта, поради обявеното с Решение на Народното събрание от 13.03.2020г.. извънредно положение в страната.

На 01.04.2020 г., ръководителят на Управляващия орган е уведомил бенефициера, че срокът за изпълнение на дейностите по договора спира да тече, считано от 13.03.2020 г.

С писмо от 27.05.2020 г. изпратено чрез формата за кореспонденция в Информационната система за управление и наблюдение на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ИСУН), бенефициерът е поискал възобновяване на срока на изпълнение на дейностите по проекта. На 28.05.2020 г., ръководителят на Управляващия орган е уведомил бенефициера, че срокът за изпълнение дейностите на договора е възобновен, считано от 14.05.2020 г. Срокът за изпълнение на дейностите по проекта е бил удължен с периода на спирането му (62 календарни дни), като се транслирал до 01.07.2020 г. Крайният срок на административния договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) е бил пет месеца, считано от датата на изтичане на срока за изпълнение на дейностите по проекта.

На 07.01.2020 г. и 07.07.2020 г. са били сключени Допълнителни споразумения 1 и 2 към АДБФП.

Впоследствие, срокът за изпълнение на дейностите по проекта повторно е бил спрян - за 218 календарни дни, и възобновен считано от 10.08.2021 г., като срокът за изпълнение на дейностите по проекта се транслирал до 07.10.2021 г. (периода на спирането му).

Със Заповед РД-02-35-39 от 05.08.2020 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, са изменени Заповед РД-02-35-115/30.11.2018г., Заповед РД-02-35-116/30.11.2018 г., Заповед РД- 02-35-117/30.11.2018г., Заповед РД-02-35-118/30.11.2018 г.,Заповед РД-02-35-119/30.11.2018 г., Заповед РД-02-35-112/30.11.2018 г., Заповед РД-02-35-114/30.11.2018 г., Заповед РД-02-35-120/30.11.2018 г., Заповед РД-02-35-120/30.11.2018 г., Заповед РД-02-35-121/30.11.2018 г ., Заповед РД-02-35-123/30.11.2018 г., Заповед РД-02-35-124/30.11.2018 г., като навсякъде в заповедите изразът със срок до 30.04.2020 г. е заменен с израза до приключване на проекта.

На 27.01.2022 г. МРРБ е подало пред УО на ОПОС Искане за окончателно плащане 3, ведно с приложени към него отчетни документи, с поискана сума за плащане в размер на 1 273 742,19 лева.

Във връзка с направеното искане, ръководителят на УО е изискал на основание чл. 63 Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), чрез ИСУН, допълнителни документи и нанасяне на корекции от бенефициера.

Отново чрез ИСУН, МРРБ е представило допълнително изисканата информация.

С решение от 03.02.2022 г., ръководителят на УО на ОПОС е отказал да верифицира средства в размер на 31 555,46 лв.

МРРБ е обжалвало постановеното решение в частта по т. 1 и т. 2, с която:

1.1. На основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и т. 6 ЗУСЕФСУ, поради липса на валидни заповеди на органа по назначаване за възлагане на допълнителни задължения във връзка с управлението и/или изпълнението на проекта, съгласно чл. 10, ал. 2, т. 2, буква а) от Постановление 189 от 28 юли 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските фондове за споделено управление за програмен период 2014 2020 г., не е верифицирана сума в размер общо на 13 430,61 лв. от безвъзмездната финансова помощ (БФП) от поисканите за верифициране разходи за възнаграждения и осигуровки за сметка на работодател за екипа за управление на проекта по Дейност 1 Организация и управление на проекта от бюджетни редове IX.33.1 Възнаграждения за екипа за управление на проекта - брутни суми (дейност 1) и IX.33.2 Осигуровки за сметка на работодател (към дейност 1) по ведомост за м. юни 2020 г. Е02251 от 27.07.2020 г., ведомост за м. юли 2020 г. Е00385 от 26.08.2020 г., ведомост за м. септември 2020 г. Е02253 от 26.10.2020 г., ведомост за м. ноември 2020 г. Е02929 от 18.12.2020 г. и ведомост за м. декември 2020 г. Е02429 от 27.01.2021 г., включително за всички членове на екипа за управление на проекта, посочени в гореизброените ведомости.

1.2.На основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и т. 6 ЗУСЕФСУ, поради липса на валидни заповеди на органа по назначаване за възлагане на допълнителни задължения във връзка с управлението и/или изпълнението на проекта, съгласно чд. 10, ал. 2, т. 2, буква а) от Постановление 189 от 28 юли 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските фондове за споделено управление, за програмен период 2014 - 2020 г., не е верифицирана сума в размер общо на 1 013,60 лв. от БФП от поисканите за верифициране разходи за възнаграждения и осигуровки за сметка на работодател за екипа за управление на проекта по ведомост за м. август 2020 г. Е03308 от 25.09.2020 г. за членовете на екипа за управление на проекта, включени в горепосочената ведомост, с изключение на юриста по проекта Л. Капеловска по Дейност 1 Организация и управление на проекта от бюджетни редове, както следва:

-685,88 лв. - IX.33.1 Възнаграждения за екипа за управление на проекта - брутни суми (дейност 1);

• 327,72 лв. - IX.33.2 Осигуровки за сметка на работодател (към дейност 1).

1.3. На основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и т. 6 ЗУСЕФСУ, поради липса на валидни заповеди на органа по назначаване за възлагане на допълнителни задължения във връзка с управлението и/или изпълнението на проекта, съгласно чл. 10, ал. 2, т. 2, буква а) от Постановление 189 от 28 юли 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските фондове за споделено управление, за програмен период 2014 - 2020 г., не е верифицирана сума в размер общо на 2 515,72 лв. от БФП от поисканите за верифициране разходи за възнаграждения и осигуровки за сметка на работодател за екипа за управление на проекта по ведомост за м. октомври 2020 г. Е01019 от 26.11.2020 г. за членовете на екипа за управление на проекта, включени в горепосочената ведомост, с изключение на юриста по проекта Л. Капеловска по Дейност 1 Организация и управление на проекта от бюджетни редове, както следва:

-1702,36 лв. - IX.33.1 Възнаграждения за екипа за управление на проекта - брутни суми (дейност 1); .

-813,36 лв. - IX.33.2 Осигуровки за сметка на работодател (към дейност 1).

1.4.На основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и т. 6 ЗУСЕФСУ, поради липса на валидни заповеди на органа по назначаване за възлагане на допълнителни задължения във връзка с управлението и/или изпълнението на проекта, съгласно чл. 10, ал. 2, т. 2, буква а) от Постановление 189 от 28 юли 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските фондове за споделено управление, за програмен период 2014 - 2020 г., не е верифицирана сума в размер общо на 4 533,64 лв. от БФП от поисканите за верифициране разходи за възнаграждения и осигуровки за сметка на работодател за екипа за управление на проекта по ведомост за м. август 2021 r. Е01279 от 28.09.2021 г. за членовете на екипа за управление на проекта, включени в горепосочената ведомост, с изключение на юриста по проекта Л. Капеловска по Дейност 1 Организация и управление на проекта от бюджетни редове, както следва:

-3 256,66 лв. - IX.33.1 Възнаграждения за екипа за управление на проекта -брутни суми (дейност 1)

-1 276,98 лв. - IX.33.2 Осигуровки за сметка на работодател (към дейност 1).

1.5. На основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и т. 6 ЗУСЕФСУ, поради липса на валидни заповеди на органа по назначаване за възлагане на допълнителни задължения във връзка с управлението и/или изпълнението на проекта, съгласно чл. 10, ал. 2, т. 2, буква а) от Постановление 189 от 28 юли 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските фондове за споделено управление, за програмен период 2014 - 2020 г., не е верифицирана сума в размер общо на 10 061,89 лв. от БФП от поисканите за верифициране разходи за възнаграждения и осигуровки за сметка на работодател за екипа за управление на проекта по ведомост за м. септември и м. октомври 2021 г. Е00855 от 26.10.2021 г. за членовете на екипа за управление на проекта, включени в горепосочените ведомости, с изключение на юриста по проекта Л. Капеловска, техническия експерт Г. Григорова и експерта по мониторинг на проекта Е. Василева по Дейност 1 Организация и управление на проекта" от бюджетни редове, както следва:

-7 515,57 лв. - IX.33.1 Възнаграждения за екипа за управление на проекта -брутни суми (дейност 1);

-2 546,32 лв. - IX.33.2 Осигуровки за сметка на работодател (към дейност 1).

В т. 2 на обжалваното решение, УО на ОПОС е посочил мотивите за неверифициране на разходите за възнаграждения на членовете на екипа за управление на проекта, посочени в т.1 (т.1.1-1.5. вкл.)

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореният отказ е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, съдържа фактически и правни основания и в хода на административното производство органът не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила и актът е издаден в съответствие с материалния закон.

Въз основа на горното съдът е обосновал извод за законосъобразност на акта и е отхвърлил жалбата на настоящия касатор.

Решението е неправилно.

Относно законосъобразността на решението, касаеща т. 1, и т.2от оспорения отказ:

От съдържанието на отказа, в частта по т. 1 (от 1.1 до 1.5. включително) и т.2 е видно, че органът е отказал верифициране на разходи на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и т. 6 ЗУСЕФСУ

По аргумент от противното от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое от изискванията за допустимост.

Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ изисква разходът, за да бъде допустим, да е извършен законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ изисква за разхода да е налична одитна следа съгласно изискванията на член 25, параграф 1, б. б) от Регламент 480/2014. Член 25, параграф 1, б. б) от Регламент 480/2014 изисква одитната следа да е такава, че да дава възможност за равняване на сертифицираните пред Комисията обобщени суми с подробните данни от счетоводните регистри и разходооправдателните документи, с които разполагат управляващият орган и бенефициерът по отношение на съфинансираните операции.

От анализа на двете изисквания е видно, че изискването за одитна следа е относимо само за разход, който по принцип е допустим, т. е. който отговаря на изискванията на т. 1, 2, 3 и 4, защото за разход, който не е допустим, т. е. който не попада в кръга на допустимите категории разходи е ирелевантно има ли или не одитна следа. Следователно правното основание по т. 4 и 6 не е кумулативно, а алтернативно. Двете правни основания имат различен фактически състав, при неизпълнението на който е налице недопустим разход. Това значи, че различни факти следва да обосноват наличието на точка 4 и на точка 6. Видно от мотивите на оспорения акт органът не само твърди кумулативно наличие на двете основания, но и не е направил каквото и да било разграничение на твърдените от него фактически основания. Не става ясно за каква част от разходите приема наличие на нарушение на т. 4 и за коя на т. 6. Това значи, че актът му не съдържа ясни и конкретно дефинирани фактически основания, което само по себе си е нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Дадените по общ начин факти, относими едновременно и за двете основания, не изпълняват изискванията за наличие на фактически основания на един акт. Съдът не може вместо органа да избира и да подвежда твърдените от органа факти към някое от двете сочени правни основания. Съдът може само да провери доказаността на сочените фактически основания и да провери правилността на подвеждането им към сочената от органа правна норма.

Допуснатото нарушение е достатъчно, за да направи акта незаконосъобразен.

Като е стигнал до извод, различен от горния и като е отхвърлил подадената пред него жалба административният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което отказът на ръководителя на УО на ОПОС, в оспорените части, следва да бъде отменен като незаконосъобразен. Административното производство е започнало по инициатива на бенефициера, поради което преписката следва да се върне на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на материалния закон. На основание чл. 174 АПК съдът следва да определи на органа срок за произнасяне. При съобразяване на чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) съдът определя тримесечен срок на органа за произнасяне.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди Министерство на околната среда и водите юридическото лице, в чиято структура е органът ответник, да заплати на Министерство на регионалното развитие и благоустройството, направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са в общ размер на 578,66 лева, от които за държавни такси - 378,66 лв. за двете инстанции и по 100 лв. за юрисконсултско възнаграждение за всяка инстанция, размерът на което съдът определя на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 и с чл. 173, ал. 2 и чл. 174 АПК Върховният административен съд