Решение № 5939 от 4.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 6188/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), чрез процесуалния му представител юрисконсулт Митев срещу решение 513 от 27.04.2023г., постановено по адм. дело 125/2023 г. от Административен съд София-област, с което е отменено негово Уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по Мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони 2014 г. 2020 г. за кампания 2017 г., с изх. 02-230-6500/1159#8 от 05.12.2022г. и преписката е върната за ново произнасяне, съобразно указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението в срок от един месец от влизането му в сила. Със същото решение ДФЗ е осъден да заплати на жалбоподателя направените по делото разноски в размер на 4410 лева. В жалбата се обосновават всички отменителни основания на чл. 209, т. 3 АПК, иска се отмяната на съдебния акт и присъждане на понесените по делото разноски. Ответната страна Ц. И. Ц., чрез адв. Асланян оспорва касационната жалба в представен по делото писмен отговор и в съдебно заседание. Претендира разноски за настоящата инстанция. Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящата инстанция като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното: Касационната жалба е депозирана в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. По същество е неоснователна по следните съображения: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред Административен съд София-област (АССО) е Уведомително писмо изх. 02-230-6500/1159#8 от 05.12.2022г., издадено от заместник изпълнителния директор на ДФЗ, с което Ц. Ц. е уведомен за оторизирана субсидия по мярка 11 "Биологично земеделие" по подадено от него заявление за подпомагане с УИН: [номер] за кампания 2017 г. в размер на 0 лв. Въз основа на анализа на събраните в хода на административното и съдебно производство доказателства първоинстанционният съд приема жалбата за основателна. Оспореният административен акт е издаден от компетентния административен орган, но при допуснати съществени нарушения на процесуалния закон и при неправилно приложение на материалния закон, с оглед на което постановява своя акт. Решението е валидно, допустимо и правилно. Не са налице сочените от касатора отменителни основания. Административният съд установява вярно фактическата обстановка по делото, по която страните не спорят: Земеделският производител Ц. кандидатства със Заявление за подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 с УИН [номер] за кампания 2017, като в същото декларира направление "Биологично растениевъдство" и направление "Биологично пчеларство" (Мярка 11). С оспореното пред първоинстанционния съд УП, административният орган отказва изцяло финансиране по двете заявени за кампания 2017 г. направления от жалбоподателя. В мотивите си органът приема, че за декларираните в заявлението за подпомагане за 2017 г. площи по мярка 11 "Биологично земеделие", направление "Биологично растениевъдство"- 2017 година е трета година от поетия от жалбоподателя ангажимент по това направление. По отношение на направление Биологично пчеларство в писмото е посочено, че в изпълнение на заповед РД 09- 857/01.11.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите, комисия от длъжностни лица в присъствието на жалбоподателя извършва физическа проверка на място на пчелини, намиращи се в с. Радотина, община Ботевград, които са негова собственост. Проверката е съгласно чл. 48 от Наредба 1 от 07.02.201Зг. (отм.), (приложима в разглеждания случай), за прилагане на правилата на биологично производство на растения, животни и аквакултури, растителни, животински продукти, продукти от аквакултури и храни, тяхното етикетиране и контрола върху производството и етикетирането, в изпълнение на разпоредбите на чл. 27, параграф 9 от Регламент 834/2007 на Съвета. Посочено е също така, че проверката е извършена в два пчелина с 2148-0057 и 2148-0056. Съгласно двустранно подписаното заключение при проверката е установено неспазване на чл. 17, ал. 1, т. 1 от Наредба 1 от 07 02. 2013 г., във връзка с чл. 47, буква г от Регламент (ЕО) 889/2008 - установено хранене, без предварително разрешение от министъра на земеделието, храните и горите; констатирано е и неспазване на чл. 23, ал. 6 от Наредба 1 от 2013 г., тъй като животновъдният обект с 2148- 0057 е със статус биологичен, а този с 2148-0056 е в преход. На едно от местата, на които са разположени пчелните кошери са смесени от двата обекта, което е нарушение на изискването за разграничаване на биологичните от тези в преход; установено е и неспазване на чл. 7а от Наредба 10 от 01 04. 2015 - липса на индивидуална идентификационна табела, която показва, че собствениците или ползвателите участват за подпомагане по мерки "Агроекология и климат", "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони 2014 - 2020 г. и "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г". В мотивната част на уведомителното писмо е посочено също така, че преходният период за пчелин 2148-0057 е изтекъл на 12.08.2015 г., и 2017 г. се явява трета година от одобрението за участие по мярка 11 "Биологично земеделие" и трета година заявен с код БПП 6 (Биологично пчеларство в преход). Цитирана са: разпоредбата на чл. 11, ал. 5 от Наредба 4 от 24.02.2015 г., Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020, чл. 36, параграф 1. чл. 37, параграф 1 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) 889/2008 от 5 септември 2008 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) 834/2007, като не се предоставя финансово подпомагане за площите, животните и пчелните семейства, заявени за подпомагане по дейност за преминаване към биологично земеделие (период на преход), като установения размер се изключва от избираемия за подпомагане. По отношение на декларираните в заявлението за подпомагане за 2017 г. площи по мярка 11 "Биологично земеделие", направление "Биологично растениевъдство"- 2017 година е констатирано, че 2017г. е трета година от поетия от жалбоподателя ангажимент по това направление. В заключение заместник изпълнителният директор на ДФЗ приема неспазване на биологичните изискванията на Регламент (ЕО) 889/2008, по направление "Биологично растениевъдство" и направление "Биологично пчеларство" и налага санкция от 100% върху установената за получаване сума, съгласно т. V Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията по м. 11 от ПРСП2014-2020, буква Б) Изисквания по управление от Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 утвърдена със Заповед РД 09-233 от 12.03.2018 г. на Министъра на земеделието, храните и горите. ". От правна страна решаващият съд приема, че на спорния по делото въпрос налице ли са нарушения на изискванията за управление по направление Биологично пчеларство , които да обосновават отказ от подпомагане и по другото, заявено от земеделския производител направление Биологично растениевъдство , следва да се отговори отрицателно. На първо място съдът посочва, че в оспореното пред него уведомително писмо не са изложени фактически основания за констатирани неизпълнения от жалбоподателя по направление Биологично растениевъдство . Обратно, представените по делото доказателства сочат на изпълнение на Регламент (ЕС) 834/07 и ЕС 889/08 при отглеждането на трайните насаждения-ябълки и круши и техният биологичен статут. Не намира опора в закона отказът на административния орган да предостави финансово подпомагане изцяло. Съгласно разпоредбата на чл. 13 от Наредба 4 от 24.02.2015г. когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните парцели, пчелни семейства или животни не са спазени базовите изисквания съгласно приложение 2, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение 3 и изискванията по управление, плащанията за биологичните дейности се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието и храните. Методиката също не съдържа разпоредби, които са в подкрепа на изводите на административния орган за пълен отказ от финансиране по заявените направления, без съответна преценка на изпълнение на изискванията, респективно неизпълнение за всяко едно от направленията, както и отчитане на степента, продължителността и тежестта на нарушенията, в случай че такива са констатирани. Неоснователно в тази връзка е касационното оплакване за неправилно приложение на материалния закон от административния съд, поради приетата неприложимост на чл. 11, ал. 4 (отменена) и заменена от нормата на чл. 11, ал. 5 през 2020г. от Наредба 4 от 24.02.2015г. като противоречаща на общностното право, уреждащо продължителността на периодите на преход Регламент (ЕО) 889-чл. 36, § 1, чл. 37,§ 1 и чл. 38, § 1. Правилни са изводите на решаващия съд, че в редакцията, действаща за Кампания 2017, изискването на препращащата норма на чл. 11, ал. 4 от Наредба 4 от 24.02.2015 г. за предоставяне на плащания е ограничено до регламентираната продължителност на периодите на преход към биологично производство с посочване на разпоредбите на чл. 36, § 1, чл. 37, § 1 и чл. 38, § 1 на Регламент на Комисията (ЕО) 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола. Правилни са и изводите, че определеният в член 38, § 3 от Регламент 889/2008 минимален период от една година за преход към биологично пчеларство не е фиксиран като абсолютна величина. В заключение, по отношение на периода на преход към биологично производство съдът правилно посочва, че период на преход към биологично производство, който обективно е по-дълъг от определения с дял II, глава 5 от Регламент 889/2008 не води до нарушаване на разпоредбата на чл. 38, параграф 3 от същия, поради което не представлява и основание за отказ за оторизация на подпомаган стопанин по направление "Биологично земеделие". Не променя тези изводи и даденото в решение от 07.12.2023 г. по дело С-329/22 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС) тълкуване на чл. 29, § 3, второ изречение от Регламент (ЕС) 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета и на чл. 36, § 1, чл. 37, § 1 и чл. 38 от Регламент (ЕО) 889/2008 на Комисията от 5 септември 2008 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола по отправено преюдициално запитване от Върховния административен съд. С решението си СЕС отговаря на запитването в смисъл, че допуска национална разпоредба, която ограничава възможността за получаване на финансово подпомагане за преход към биологично земеделие до минималния преходен период, предвиден в чл. 38, § 3 от Регламент (ЕО) 889/2008 на Комисията от 5 септември 2008 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола, така държавите членки могат да определят максимален срок за предоставяне на подпомагане за преход към биологично земеделие, като се съобразят с конкретния преходен период, който, както предвижда член 17, § 1, буква в) от Регламент (EО) 834/2007 на Съвета от 28 юни 2007 година относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) 2092/91, се определя от уредбата на Европейския съюз в зависимост само от вида земеделски или животински продукти. Съдът посочва, че предвид текста и контекста на член 29, § 3, второ изречение от Регламент 1305/2013, ако ангажиментите за поддържане или доброволно преминаване към практиките и методите на биологично земеделие са поети за период от пет до седем години, държавите членки могат за целите на отпускането на помощ за преход към биологично земеделие да определят по-кратък първоначален период, през който се поема този ангажимент, при условие че този период е съобразен с хармонизирания с Регламент 889/2008 и релевантен rationae materiae преходен период. В случая това е определеният в член 38, § 3 от Регламент 889/2008 минимален период от една година за преход към биологично пчеларство. Заключението е, че държавите членки могат да предвидят, че приложимият минимален преходен период към биологично производство, хармонизиран и предвиден в Регламент 889/2008, съвпада на територията им с максимална продължителност за предоставяне на финансово подпомагане за преход към биологично земеделие. Национална разпоредба в посочения смисъл към релевантния период-кампания 2017г., е разпоредбата на чл. 26, т. 5 от Наредба 1 от 7.02.2013 г. за прилагане на правилата на биологично производство на растения, животни и аквакултури, растителни, животински продукти, продукти от аквакултури и храни, тяхното етикетиране и контрола върху производството и етикетирането (отм.), съгласно който преходният период по чл. 23 за отглеждане на животни, птици и пчелни семейства по биологичен начин и продукти, произведени от тях, е дванадесет месеца за пчелини при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) 834/2007 и Регламент (ЕО) 889/2008. Позоваване на тази разпоредба в оспореното пред административния съд уведомително писмо обаче няма, поради което изводите на съда за неправилно цялостно санкциониране по направление Биологично пчеларство на земеделския производител изцяло се споделят от настоящата инстанция по изложените по-горе съображения. Обосновано административният съд приема, че констатираните от административния орган нередности по отношение на пчелините при проверката на място не засягат биологичното състояние на продуктите, както и че приетото в административния акт основание за отказ за финансиране, предвидено в раздел V Намаления при неспазване на базови и изисквания за управление на направленията по мярка 11 от ПРСР 2014-2020г., б. б за направление Биологично пчеларство , т. Б от Методиката за намаляване на плащания по мярка 11 Биологично земеделие от ПРСР за периода 2014-2020г., утвърдена от министъра на земеделието и храните на основание чл. 13 от Наредба 4 от 24.02.2015г., не се съдържа в Наредба 4/2015г., поради което е недопустима първична правна уредба в тази насока. Като допълнение към правните изводи на първоинстанционния съд настоящият състав на ВАС намира за необходимо да добави следното по отношение на цитираната в уведомителното писмо Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 Биологично земеделие по ПРСР 2014-2020 (Методиката), съгласно приложението, която се прилага за заявления, подадени през кампания 2016 г., утвърдена със заповед на министъра на земеделието и храните РД 09-144/23.02.2017 г., приложена по делото. С изменение на цитираната заповед със заповед РД 09-233/12.03.2018 г. е разпоредено Методиката да се прилага и за кампания 2017 г. Тази Методика е посочена като правно основание за приемането от органа на неспазени базови изисквания от земеделския производител. Методиката е с характер на подзаконов нормативен акт (чл. 75, ал. 1 от АПК), а съгласно чл. 14, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден чл. 14, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). В нарушение на тези императивни законови норми с изменението на Методиката от 2018 г. и разпореждане на прилагането й и за кампания 2017 г. органът придава обратно действие на Методиката, приемайки, че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната година. Няма данни нормативния акт да е обнародван в Държавен вестник, каквото е императивното изискване на чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Предвид изложеното настоящият състав приема, че оспорения пред АССО акт е издаден при допуснато съществено нарушение на административната процедура, липса на мотиви и материална незаконосъобразност, в противоречие и с целта на закона - основания за отмяната му по чл. 146, т. 2 и т. 4 и т. 5 от АПК. Като разсъждава в тази посока решаващият съд постановява правилен съдебен акт, който следва да бъде потвърден с настоящото решение. С оглед правния резултат по делото на отватната страна следва да бъдат заплатени разноски по делото в размер на 4 400 лв., представляващи възнаграждение за един адвокат, платими от Държавен фонд "Земеделие". Воден от горното, ВАС, тричленен състав на пето отделение