Решение № 10725 от 24.11.2022 г. на ВАС, IV о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на кмета на община Бобов дол, чрез процесуален представител адв. Г. Манчев, срещу решение 89/19.05.2022 г., постановено по адм. дело 33/2022 г. по описа на Административен съд - Кюстендил. С обжалваното решение, съдът е отхвърлил като неоснователна жалбата на настоящия касатор срещу заповед ОА-РД- 20-78/29.12.2021 г. на областния управител на област Кюстендил и е осъдил община Бобов дол да заплати юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендира направените разноски пред двете съдебни инстанции. Ответникът областният управител на област Кюстендил, чрез старши юрисконсулт С. Радославова, в представен писмен отговор и в откритото съдебно заседание, оспорва касационната жалба като неоснователна и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът В. Владимиров, председател на Инициативен комитет за провеждане на местен референдум, в представен писмен отговор оспорва касационната жалба като неоснователна и моли първоинстанционното решение да бъде потвърдено. Ответникът общински съвет Бобов дол, не представя отговор по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба, като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, за процесуално допустима. Разгледана по същество, е основателна. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на кмета на община Бобов дол, подадена срещу заповед ОА-РД- 20-78/29.12.2021 г. на областния управител на област Кюстендил, с която е насрочена дата (27.02.2022 г.) за провеждане на референдум за жителите на [населено място], община Бобов дол за отделяне на селото от община Бобов дол и присъединяването му към община Дупница и община Бобов дол е осъдена да заплати на областния управител на област Кюстендил юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв. За да достигне до този резултат решаващият състав на Административен съд - Кюстендил е приел, че процесният административен акт е издаден при спазване на изискването за писмена форма, като в същото време съдържа фактическо и правно основание за неговото издаване - дата за издаване, подпис на органа и възможност за съдебно оспорване. При издаването му са спазени и относимите процесуални правила, а областният управител е изрично овластен да издаде оспорената заповед за насрочване на местен референдум при условията на чл. 32, ал. 3 от Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС). Констатирано е от съда, че от доказателствата по делото е видно, че производството е инициирано от председателя на Инициативен комитет на жители от [населено място], община Бобов дол В. Владимиров и е обусловено от влезлите в законна сила съдебни решения. Пътвоинстанционният съд се е мотивирал, че в случая се касае а специалната хипотеза за провеждането на местен референдум за промяна на границите на общината чрез отделяне на населеното място чл. 28, ал. 1, т. 4 от Закон за административно-териториалното устройство на Република България /ЗАТУРБ/. Приемането на решение за провеждане на референдума в случая е възложено на Общинския съвет на съответната община, от чиято територия се иска отделянето, като в случая, общински съвет Бобов дол не е изпълнил това свое нормативно закрепено задължение да се произнесе с решение, с което насрочва местния референдум или отказва да насрочи такъв. Съдът е приел, че в следствие на активната си легитимация по чл. 32, ал. 3 от ЗПУГДВМС, председателят на Инициативния комитет е внесъл в Областна администрация гр. Кюстендил искане, с вх. ОА-94-В-36/22.12.2021 г., до областния управител, с което да се насрочи дата за произвеждане на местен референдум в кметство [населено място], община Бобов дол, със въпрос: Съгласни ли сте, [населено място] да се отдели от община Бобов дол и да се присъедини към община Дупница? Именно с оглед изложеното според Административен съд - Кюстендил са осъществени кумулативните предпоставки на чл. 32, ал. 3 от ЗПУГДВМС, за упражняване правомощието на областния управител непроизнасяне на общинския съвет и изрично искане от страна на Инициативния комитет. Решението е неправилно, постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Първоинстанционният съд е констатирал, че производството е започнало по искане на избиратели от [населено място], подадено до Областна администрация гр. Кюстендил, с което са поискали провеждането на местен референдум за отделяне на [населено място] от община Бобов дол и присъединяването му към община Дупница. Горното е било инициирано от председателя на Инициативен комитет на граждани от [населено място] В. Владимиров и е било обусловено от влезлите в законна сила Решение 125/06.01.2021 г., постановено по адм. дело 810/ 2020 г. по описа на Върховен административен съд и съответно Решение 333/20.12.2019 г. по адм. дело 371/2019 г. по описа на Административен съд Кюстендил. Установено е по делото, че след постановяването на влезлите в сила решения с писмо от 22.01.2021 г. областният управител на област Кюстендил на основание чл. 28, ал. 1, т. 4 от ЗАТУРБ предлага на общински съвет Бобов дол, да приеме решение за провеждане на референдум в кметство с административен център [населено място], община Бобов дол за отделянето на селото от община Бобов дол и присъединяването му към община Дупница. В практиката си Върховния административен съд нееднократно е посочвал, че процедурата посочена в чл. 28 от ЗАТУРБ, за провеждане на референдум за преминаване на едно населено място от една община в друга, е специална спрямо процедурата за провеждане на местен референдум по Раздел ІІІ на Глава Втора от ЗПУГДВМС. Тази правна норма се явява специална спрямо общата, предвидена в ЗПУГДВМС за начина, условията, организацията и провеждането на референдум като форма за пряко участие на населението при решаването на въпроси от местно ниво. В този смисъл процедурата за провеждане на местен референдум, на който се дава отговор на въпроса за промяна на границите на община, поради отделяне на населено място и присъединяването му към съседна община на територията на една област, с която има обща граница, следва да се проведе по реда описан в чл. 28 от ЗАТУРБ, а само за неуредените въпроси следва да се прилага ЗПУГДВМС. В резултат на влезлите в сила съдебни решения и дадените задължителни указания за областния управител на област Кюстендил е възникнало задължение, при наличие на предпоставките по чл. 28, ал. 1, т. 4 от ЗАТУРБ да предложи на общинския съвет на общината, от чиято територия се иска отделянето, да приеме решение за произвеждане на референдум в съответното населено място. В случая с оглед доказателствата по делото безспорно е установено, че общински съвет Бобов дол е бездействал. До датата на постановяване на процесната заповед (29.12.2021 г. ) няма данни, а и не се твърди общинския съвет да е приел решение за провеждане на референдум, напротив в преписката се съдържат данни, че такъв не е проведен. Съгласно чл. 32, ал. 3 от ЗПУГДВМС, ако в случаите по ал. 2 или по чл. 27, ал. 2 и 3 общинският съвет не приеме решение за насрочване на референдум, инициативният комитет има право да поиска от областния управител да насрочи такъв. Съгласно ал. 4 от същия член, в случаите по ал. 3 областният управител изисква подписката от председателя на общинския съвет, който трябва да я изпрати в тридневен срок от получаване на искането. Съгласно чл. 32, ал. 3 и 4 от ЗПУГДВМС във вр. с чл. 28, ал. 1, т. 4 от ЗАТУРБ, областният управител има правомощие да издаде заповед за насрочване на местен референдум т.е. по силата на изрична законова делегация, областния управител осъществява правомощията на бездействащия общински съвет. При осъществяването на тези правомощия обаче областния управител, не е освободен от задължението на органите на общинския съвет чиито функции осъществява. Следователно, преди издаването на заповедта за провеждане на референдум, той също е обвързан от задължение, което е вменено на председателя на Общинския съвет по проверка на подписката и спазването на изискванията на чл. 28, ал.1, т. 1 от ЗАТУРБ и чл. 27 и 28 от ЗПУГДВМС. В случая областният управител е обвързан от влезлите в сила съдебни решения, според които искането за провеждане на референдум е законосъобразно с оглед изискването на чл. 28, ал. 1, т. 1 от ЗАТУРБ - изразено е чрез подписка от най-малко 25 на сто от избирателите на населеното място до съответния общински съвет и е придружено с аргументирано становище на кмета на населеното място, което се изпраща на заинтересуваните общински съвети. И именно в тази връзка е изпълнил задължението си при наличие на предпоставките по чл. 28, ал. 1, т. 4 от ЗАТУРБ да предложи на общинския съвет на общината, от чиято територия се иска отделянето, да приеме решение за произвеждане на референдум в съответното населено място. Доколкото е безспорно установено, че Общински съвет Бобов дол не е приел решение за насрочване на референдума и тъй като тази хипотеза не е уредена от ЗАТУРБ, приложение намират разпоредбите на общия закон ЗПУГДВМС. По силата на чл. 32, ал. 3 от ЗПУГДВМС, ако общинският съвет не приеме решение за насрочване на референдум, инициативният комитет има право да поиска от областния управител да насрочи референдум. Ето защо в мотивите на обжалваното съдебно решение е следвало да се съдържа и обсъждане на формирането на инициативния комитет, съответствието му със законовите изисквания на ЗПУГДВМС, както и възможността председателя на инициативния комитет да поиска от областния управител да упражни правомощието си по чл. 32, ал. 3 от ЗПУГДВМС. Нещо повече, оплаквания в тази насока се съдържат в жалбата до първоистанционния съд, като съдът не е събрал доказателства в тази връзка и не е изложил подробни мотиви. Съдът без да се позовава на конкретни факти и обстоятелства, е повторил извода на административния орган, че е налице активната легитимация по чл. 32, ал. 3 от ЗПУГДВМС за председателят на Инициативния комитет В. Владимиров. Липсата на собствени мотиви в първоинстанционния съдебен акт винаги е преценявана от съдебната практика като съществено нарушение на процесуалните правила, нарушаващо правото на страните на защита и препятстващо ефективния касационен контрол на първоинстанционното решение. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. С оглед изложените доводи решението следва да се отмени, а делото да се върне за ново разглеждане на друг състав на същия съд. При новото разглеждане на делото съдът следва да обсъди формирането на инициативния комитет, съответствието му със законовите изисквания на ЗПУГДВМС, както и правото на председателя му да представлява и поиска от негово име от областния управител да упражни правомощието си по чл. 32, ал. 3 от ЗПУГДВМС. По искането за разноски, на основание чл. 226, ал. 3 от АПК, следва да се произнесе първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,