Решение № 7667 от 5.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4710/2014 г.

Решение № 7667 от 5.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4710/2014 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Емилия Миткова Производството е по реда на чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, срещу Решение № 2771/26.02.2014 г., постановено по адм. д. № 12538/12 г., по описа на ВАС, трето отделение. В жалбата се поддържа, че обжалваното решение е недопустимо и неправилно като необосновано и постановено в противоречие с материалния закон - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 от АПК. По подробно изложени доводи, касаторът моли да бъде обезсилено решението и производството по делото прекратено или по същество отменено решението и постановено ново, с което се отхвърли жалбата. Ответниците по жалбата - Дениза Стефанова Бенчева, Кристина В. Бенчева и Стефан В. Бенчев, чрез пълномощника си адв. Минкова в съдебно заседание излагат доводи за неоснователност на довода за недопустимост на решението и по същество за правилност на обжалваното решение. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява становище за недопустимост на обжалваното решение. Върховният административен съд, петчленен състав на ВАС, първа колегия счита, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, като разгледана по същество, е неоснователна. Предмет на обжалване пред АС е била Заповед № РД-22-124 от 28.08.2012 г. на заместник- министъра на здравеопазването /действащ при условията на заместване по силата на Заповед 0РД-15-804/27.07.2012 г. на министъра на здравеопазването/, с която на основание чл. 34, ал. 2, 4 и 6 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето на жалбоподателя, при диагноза: карцином на езика, е отказано поисканото заплащане от Васил Йосифов Бенчев от гр. Велико Търново /наследодател на ответниците по касационната жалба/ за сметка на бюджета на Министерство на здравеопазването за извършване на лечение в чужбина. На първо място настоящият състав намира, за неоснователен довода на касатора за недопустимост на обжалваното решение. По делото е безспорно установено, че производството пред тричленния състав е образувано въз основа на искова молба, подадена от Васил Йосифов Бенчев /адресат на обжалвания акт/ до ВАС, срещу посочената заповед на заместник-министъра на здравеопазването и срещу Министерство на здравеопазването с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. С резолюция от 17.09.2012 г. делото е изпратено на АССГ по компетентност. С определение от 21.09.2012 г., постановено по адм. д. № 8914/12 г., е разделено производството по делото, като е приета за разглеждане жалбата срещу заповедта, а исковата молба по ЗОДОВ е прието, че следва да се докладва на председателя на АССГ за образуване на ново производство. С определение № 4595/12.10.2012 г. делото по жалба срещу АА е изпратено по подсъдност на ВАС. По исковата молба с правно основание чл. 1 от ЗОДОВ е образувано адм. д. № 9088/12 г. по описа на АССГ и същото е спряно до приключване на настоящото производство. Правният интерес на наследниците да продължат производството по вече заведената жалба от техния наследодател е обусловен от образуваното производство по ЗОДОВ, което е спряно до приключване на настоящото производство. В този смисъл е и цитираното от представителя на ВАП решение № 2908/28.02.2014 г., постановено по адм. д. № 16227/13 г., по описа на ВАС, шесто отделение. С отмяната на административния акт, на който наследниците не са адресати и не могат да изискват издаване на нов благоприятен акт, за наследниците могат да възникнат права на обезщетяване на вреди, признати и гарантирани от закона при отмяна на административни актове, поради което и правилно тричленният състав е конституирал като страна в производството наследниците на жалбоподателя и е постановил решение по същество на спора. За да постанови обжалваното решение по същество, съдът е приел за безспорен факта, че на 14.12.2011 г. на Васил Йосифов Бенчев е поставена диагноза: плоскоклетъчен карцином на езика, установен с хистологично изследване и потвърдена с последващо изследване през месец януари 2012 г. При тази диагноза онкокомитет при УМБАЛ "Царица Йоана - Исул" ЕАД е излязъл със становище за провеждане на лъче- и химиотерапия с последваща брахитерапия, като е препоръчал насочване на пациента към онкологичен център с горната насоченост в чужбина. Административното производство е започнало със заявление от 21.02.2012 г., подадено от Васил Йосифов Бенчев до председателя на Комисията за лечение в чужбина /КЛЧ/ при Министерството на здравеопазването за финансиране на лечението му със средства на бюджета на МЗ до размер от 40 000 Евро. Към заявлението са приложени всички, изискуеми по чл. 21, ал. 1, т. 1 - 8 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето, подробно индивидуализирани в обжалваното решение. На 24.02.2012 г. Васил Йосифов Бенчев е депозирал пред Комисията за лечение в чужбина при МЗ и второ заявление, с което е помолил да му бъде допуснат и предоставен за лечение неразрешен в Р България лекарствен продукт Coley Fluid IV /CFIV/ от Канада. Приложена е етапна епикриза и отговор от медицинския център относно обстоятелството, че до този момент този лекарствен продукт не е одобрен в България. На 29.02.2012 г. двете заявления на Бенчев и приложените към тях доказателства са разгледани на заседание на Комисията за лечение в чужбина, проведено на 29.02.2012 г., като е взето решение: 1. да се изиска становище от външен експерт по УНГ - доц. Кабакчиев и лицево-челюстна хирургия - проф. Угринов след представяне на пълна медицинска документация и 2. да се изпрати писмо на лицето за кандидатстване по официалния ред. С писмо № 95-00-39/05.03.2012 г. председателят на КЛЧ, подробно е указал на Васил Бенчев какви по вид и форма документи към заявлението си по чл. 21 от Наредбата следва да приложи. Вместо становище от посочените в протоколното решение на КЛЧ от 29.02.2012 г. - доц. Кабакчиев и проф. Угринов, са изискани и представени становища от външен експерт по лъчетерапия доц. Веселина Първанова и становище от проф. Лилия Гочева - национален консултант по лъчелечение. Според становището на проф. Гочева - национален консултант, изготвено на 7.02.2012 г. и депозирано в КЛЧ с вх. № 95-00-39 на 08.03.2012 г., съдът е приел за установено, че е препоръчано лечение с допълваща брахитерапия да се извърши в лъчетерапевтичен център със значителен опит в това направление, каквито са част от водещите европейски университетски лъчетерапевтични центрове. Становището на доц. Първанова е от 6.08.2012 г. Според този външен експерт по лъчетерапия за жалбоподателя се препоръчва химио-лъчелечение, като следва да се прецени с кой точно препарат, като това лечение може да се извърши у нас. С писмо от 24.07.2012 г. председателят на КЛЧ е изпратил медицинската документация на Бенчев на проф. Иван Ценев - национален консултант по УНГ болести за експертно становище. Проф. Ценев е депозирал своето становище с вх. № 95-00-39 от 2.08.2012 г., съгласно което провеждането на брахитерапия извън България е било оправдано към 7.02.2012 г. - датата на становището на проф. Гочева, но не и към 31.07.2012 г., когато след преглед на пациента е установено, че туморът вече е изключително нараснал и е обхванал цялата лява половина на езика с увеличение на лимфните възли. Препоръчва химио- и лъчелечение. Въз основа на изготвените доклади от експертите доц. Първанова и доц. Гочева, КЛЧ е взела решение, обективирано в протокол № 52 от проведено заседание на 13.08.2012 г., на Васил Бенчев да бъде отказано финансиране на лечение в чужбина, като Комисията предлага на лицето съчетана лъче-химиотерапия в СБАЛО - ЕАД, като по-нататъшното лечебно поведение ще се оцени след приключване на лечението. Със свой доклад до министъра на здравеопазването председателят на КЛЧ д-р Добрева е изразила отрицателно становище по заявлението за финансиране на лечение в чужбина, като се е позовала на становищата на експертите и решението на КЛЧ, както и че предложената лъче-химиотерапия може да се осъществи в България в СБАЛО - ЕАД. С оспорената заповед е отказано предоставяне на Васил Йосифов Бенчев от гр. София, заплащане за сметка на бюджета на Министерството на здравеопазването за извършване на лечение в чужбина, а искането за заплащане и осигуряване на ваксина Коули - неразрешен лекарствен продукт, не може да бъде удовлетворено, тъй като съгласно чл. 3, т. 3 от Наредбата, същата наредба не се прилага за закупуване на лекарствени продукти и медицински изделия. При така установеното съдът е приел, че обжалваната заповед е незаконосъобразна, като постановена при особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила. До този извод съдът е достигнал като е приел, че при издаване на Заповедта не са спазени предвидените в Наредба № 12/2011 г. изключително кратки срокове за разглеждане на заявленията за финансиране на лечение в чужбина, които са с цел осигуряване на българските граждани на навременна и ефективна медицинска помощ. Въпреки, че към първоначалното си заявление от 21.02.2012 г. Бенчев е представил всички изискуеми по Наредба № 12/2011 документи и декларации и извън срока по чл. 23, ал. 1 от Наредбата, на същия с писмо от 5.03.2012 г. е указано отново да представи вече представените такива. Въпреки че на заседанието на КЛЧ от 29.02.2012 г. е взето решение да се изискат становища от външен експерт по УНГ - проф. Кабакчиев и лицево-челюстна хирургия - проф. Угринов, такива становища не са изискани от председателя на КЛЧ в тридневния срок по чл. 24, ал. 1 от Наредба № 12/2011 и такива липсват в административната преписка по издаване на административния акт. В несъответствие с краткия срок по чл. 24, ал. 1 и чл. 25, ал. 1 от Наредбата са допълнително изисканите становища. В тази насока съдът е приел, че още на 8.03.2012 г. председателят на КЛЧ е разполагал със становището на проф. Лилия Гочева - национален консултант по лъчелечение, съдържащо препоръка за провеждане на перкутанно лъчелечение и химиотерапия с последваща брахиотерапия, като, поради факта, че последната не се осъществява в България, проф. Гочева е дала мнение лечението на Бенчев да се осъществи в "лъчетерапевтичен център със значителен опит в това направление, каквито са част от водещите европейски лъчетерапевтични центрове". Докладът на проф. Гочева обаче не е бил докладван на заседание на КЛЧ. Съгласно разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от Наредба № 12/2011 г. КЛЧ провежда редовни свои заседания най-малко четири пъти месечно, а когато състоянието на пациента е спешно и е невъзможно да се изчака редовно заседание, председателят на КЛЧ свиква извънредно такова. Състоянието на Бенчев е било спешно, видно от становището на проф. Ценев, съгласно което към 7.02.2012 г. състоянието на тумора е позволявало исканата брахитерапия, но към 2.08.2012 г. - т. е. само пет месеца по-късно - същият тумор изключително се е уголемил, обхванал е още по-голяма част от езика, предизвикал е уголемяване на лимфните възли и брахитерапията вече е невъзможна. Неспазването на изключително кратките срокове за разглеждане на заявление за получаване на финансова помощ за лечение в чужбина, освен че съставлява порок на заповедта по чл. 146, т. 3 от АПК, съдът е приел, че води до постановяване на административния акт в несъответствие с целта на закона по чл. 146, т. 5 от АПК. Въпреки разпоредбите на чл. 30, ал. 1 и 2 от Наредбата, заявлението на Васил Бенчев е било разгледано повторно едва на 13.08.2012 г. - т. е. 6 месеца след подаването му, когато състоянието на пациента е изключително усложнено, почти безнадеждно. Неспазването на изключително кратките срокове за разглеждане на заявление за получаване на финансова помощ за лечение в чужбина, съдът е приел, че води и до постановяване на административния акт в несъответствие с целта на закона по чл. 146, т. 5 от АПК. Смисълът на кратките срокове за решаване на въпроса дали на заявителя следва да се отпуснат финансови средства от бюджета на МЗ за лечение в чужбина или не, е в това да бъде опазено здравето на българските граждани като състояние на физическо, психическо и социално благополучие. Когато тези срокове не се спазват и се стига до забавяне в произнасянето повече от 5 месеца, особено при бързопрогресиращи заболявания, каквито са онкологичните, закъснялото произнасяне противоречи на целта на закона - чл. 2 от ЗЗ. На следващо място съдът е приел, че обжалваната заповед е постановена в нарушение на разпоредбите на чл. 36, ал. 3 от АПК и чл. 59 от АПК, като административният орган не е проверил, преценил и обсъдил всички събрани в преписката доказателства, поради което заповедта е немотивирана. Предвид обстоятелството, че Васил Бенчев е починал, а искането за отпускане на финансова помощ за лечение в чужбина е с оглед личността на заявителя, съдът е приел, че не следва да изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне, както предвижда разпоредбата на чл. 173, ал. 2 от АПК. Решението е правилно. Въз основа на установената в съответствие със съдопроизводствените правила, фактическа обстановка по делото, съдът е достигнал до законосъобразни правни изводи. Неоснователен е доводът на касатора, че фактите са неточни и неправилно установени, тъй като подробно съдът е обсъдил приетите по делото медицински доклади и становища на външните експерти, определени от КЛЧ. Неоснователен е доводът на касатора, че Васил Бенчев е отказал предложено лечение от вида, за който е подал заявлението. Напротив, със заявлението си от 21.02.2012 г. Бенчев е поискал финансиране на лечението му със средства на бюджета на МЗ до размер от 40 000 Евро. Основанието на искането е медицинско направление от 2.02.2012 г. на онкокомитет при УМБАЛ "Царица Йоана - Исул" ЕАД, в което становището е за провеждане на лъче- и химиотерапия с последваща брахитерапия, с насочване към онкологичен център в чужбина, т. е. не е било предлагано лечение на Бенчев, нито пък отказано такова от негова страна. Фактът на прилаган алтернативен, неутвърден метод на лечение от Бенчев, не налага на извода за отказ от брахитерапия. Неоснователен е доводът на касатора, че според становището на проф. Гочева, последващото лечение допълваща брахитерапия, следва да се извърши във водещите европейски университетски лъчетерапевтични центрове. Действително от становището се установява, че се препоръчва съчетано лечение - перкутанно лъчелечение и химиотерапия с последваща допълваща брахитерапия, но това не налага на извода, че подаденото искане за финансиране на лечението със средства на бюджета на МЗ, следва да бъде подадено след провеждане на съчетано лечение - перкутанно лъчелечение и химиотерапия в България. Очевидно лечението е комплексно и моментът на последващо лечение следва да се прецени от лъчетерапевтичния център в чужбина. Настоящият състав изцяло споделя извода на тричленния състав за постановяване на АА при съществени нарушения на процедурните правила, визирани в Наредба № 12/2011 г., относно сроковете /3-дневни/ за предаване преписката на външните експерти съгласно чл. 24, ал. 1 от Наредбата, както и досежно срока за изготвяне на доклада - 14 дни, съгласно разпоредбата на чл. 25, ал. 1 от Наредбата, което в случая е станало, поради бездействието на комисията. Становището на доц. Първанова е от 6.08.2012 г., почти 6 месеца след подаване на заявлението от молителя. Становището на проф. Гочева - национален консултант е изготвено на 7.02.2012 г. и депозирано в КЛЧ с вх. № 95-00-39 на 8.03.2012 г., но не е обсъдено. Вместо становище от посочените в протоколното решение на КЛЧ от 29.02.2012 г. - доц. Кабакчиев и проф. Угринов, са изискани и представени становища от външен експерт по лъчетерапия доц. Веселина Първанова и становище от проф. Лилия Гочева - национален консултант по лъчелечение. С писмо от 24.07.2012 г., председателят на КЛЧ е изпратил медицинската документация на Бенчев на проф. Иван Ценев - национален консултант по УНГ болести за експертно становище, отново извън допустимите срокове, с оглед целта на производството, а именно бързина, поради неотложност на случая. Въпреки разпоредбите на чл. 30, ал. 1 и 2 от Наредбата, заявлението на Васил Бенчев е било разгледано повторно едва на 13.08.2012 г. - т. е. 6 месеца след подаването му, когато, както правилно е приел първоинстанционният съд, състоянието на пациента е изключително усложнено, почти безнадеждно. Законът за здравето регламентира правото на български граждани да им бъдат предоставени медицински услуги, които са свързани със заплащане на лечение в чужбина със средства, предвидени в бюджета на МЗ. С посочените съществени нарушения на процедурата, визирана в Наредбата, издадена на основание чл. 82, ал. 1, т. 8 и ал. 5 от Закона за здравето, АО е постановил процесната Заповед, така както е приел тричленният състав и в нарушение на материалноправните разпоредби на чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето. Предвид на изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд,