Решение № 1460 от 4.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9341/2020 г.

Решение № 1460 от 4.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9341/2020 г., III о., докладчик председателят Панайот Генков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директор на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" към Министерство на енергетиката, чрез процесуален представител адв. Бабачев против решение № 139/26.06.2020 г. по адм. дело № 359/2019 г. на Административен съд – Кюстендил, с което е обявена нищожността на писмо изх. № Е-26-Т-285/19.04.2019 г. на директора на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" към Министерство на енергетиката и са присъдени разноски. В жалбата се излагат доводи за недопустимост, алтернативно се счита, че постановеното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По подробни съображения, изложени в жалбата, касаторът моли решението да бъде отменено и вместо него да постанови друго, с което да бъде прекратено производството като недопустимо или алтернативно да се постанови решение, с което да се отхвърли жалбата срещу оспореното писмо като неоснователна. Моли се също и за присъждане на сторените по делото разноски. Ответникът – ТЕЦ "Бобов Дол" ЕАД, със седалище и адрес на управление гр. Кюстендил, в представен по делото отговор на касационната жалба, чрез процесуалните си представители адв. Дерелиева и адв. Драшков, изразява становище за неоснователност на същата и моли решението на административния съд като правилно да се остави в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като прецени събраните по делото писмени доказателства и обсъди становищата на страните, намира касационната жалба за подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, с оглед на което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение Административен съд – Кюстендил е обявил нищожността на писмо изх. № Е-26-Т-285/19.04.2019 г. на директора на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" към Министерство на енергетиката на Република България. За да постанови този резултат съдът, след преценка на събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност, е приел за установено следното: ТЕЦ – "Бобов Дол" ЕАД от 2001 г. притежава лицензия за производство на електрическа енергия, издадена от ДКЕР, чиито срок е продължен с още 5 години въз основа на решение № И2-Л-094/19.12.2014 г. на ДКЕВР. Република България е приела Национален план на инвестиции /НПИ/ 2013 г. – 2020 г. с решение на МС от 28.09.2011 г. С решението на МС е одобрено и заявление на страната по чл. 10в, § 5 от Директива № 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета за преходно безплатно разпределяне на квоти емисии на парникови газове за модернизиране производството на електроенергия. С решения С/2012/4560 от 06.07.2012 г. и С /2013/8455 от 04.12.2013 г. ЕК е разрешила на Република България да ползва дерогацията по посочения член от Директивата. Оспорващото дружество е включено в НПИ като оператор, отговарящ на условията за участие в дерогацията с преходно безплатно разпределение на квоти емисии на парникови газове през периода на действие на НПИ, като за 2018 г. са предвидени 449 343 безплатни квоти. Заявлението по чл. 10в от Директивата е разработено от МИЕТ /Министерство на икономиката, енергетиката и туризма/ през м. 09.2011 г. и е прието с решение на ЕК от 06.07.2012 г. Отделно от това, с писмо от 04.12.2013 г. ЕК е одобрила искането на държавата разпределението на безплатни квоти за емисии по см. на чл. 10в от Директивата да се осъществява под формата на държавна помощ SA. 34385/2012/N/. Със заповед № Е-РД-16-586/03.07.2017 г. на основание чл. 4, ал. 2, т. 18г от ЗЕ и чл. 3, ал. 3, т. 2 от НОКНПИ във връзка с доклад с рег. № Е-93-00-1376/13.06.2017 г. на Красимир Първанов – заместник-министър на енергетиката, министърът на енергетиката е определил корекционна референтна цена на емисиите на парникови газове в размер на 5. 095 евро на тон С02 за 2018 г., приложима само за целите НПИ за периода 2013 г. – 2020 г., като е наредил на ответния директор да организира оповестяването на заповедта и на начина за определяне на цената на интернет страницата на министерството. Със заповед № Е-РД-16-436/02.08.2018 г. на посочените фактически и правни основания по горната заповед, въз основа на нов доклад на заместник-министъра на енергетиката с рег. № Е-93-00-1161/20.06.2018 г., министърът на енергетиката е определил нова корекционна референтна цена на емисиите от 8. 93 евро на тон С02 за 2019 г. На 31.01.2019 г. министърът на енергетиката е представил на ЕК, Генерална дирекция "Действия по климата" доклад № С-04-02. 56 относно изпълнение през 2018 г. на НПИ, съдържащ данни за определената по заповедта от 2017 г. референтна пазарна цена на емисиите за 2018 г., броят на операторите по НПИ и техните резултати от изпълнение на инвестиционните проекти през 2018 г. За "ТЕЦ – "Бобов Дол" ЕАД е отчетено обща стойност на направените разходи за инвестиции по проектите от НПИ в размер на 2 297 718. 97 евро, която надвишава с 8 316. 39 евро преизчисленото за 2018 г. задължение за размера на реализираната инвестиция, поради което е с признато право да получи пълния размер на определените в НПИ 449 343 безплатни квоти. Годишният доклад на министъра е изготвен след изпълнение от дружеството на задълженията по чл. 10, ал. 1 от НОКИНПИ – представен технически отчет за изпълнението на НПИ за 2018 г., финансова справка за степента на изпълнение, финансова справка за направените разходи и Одиторски доклад за фактическите констатации. С писмо от 22.02.2019 г. на Генерална дирекция "Действия по климата" и Генерална дирекция "Конкуренция" към ЕК, получено в Министерство на енергетиката на 25.02.2019 г., Република България е призована да преразгледа доклада от 2018 г. по чл. 10в от Директивата като се използва друг период за определяне на референтната пазарна стойност на емисиите във връзка с необходимостта от спазване на правилата на ЕС за конкуренцията. Установено по нататък по делото от съда е, че в отговор на писмото на ЕК от 22.02.2019 г. и допълнително напомняне с писмо по електронна поща от 16.04.2019 г. /вж. л. 397/, с писмо по електронна поща от 17.04.2019 г. на служител в Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" при МЕ до представителството на ЕК в България е посочено, че на 06.03.2019 г. и 11.04.2019 г. са проведени разговори между министъра на енергетиката и представител на ГД "Действия по климата" към ЕК, на които е изложена позицията на държавата, че неприлагането на механизма в чл. 3, ал. 3, т. 2 от НОКИНПИ ще доведе до нарушаване на националното законодателство, възпроизвеждащо правилата на ЕК от 2012 г. и 2013 г., лишаване на търговските дружества от одобрената държавна помощ и завеждане на съдебни дела от операторите по НПИ с последващи искове към държавата и се моли за стартиране на процедура за преизчисляване на резултатите за изпълнение на НПИ за периода 2013 г. – 2018 г. В писмото се сочи, че с цел получаване от операторите, включени в НПИ, на разпределените за тях квоти на парникови газове за 2018 г. преди 30.04.2019 г., към писмото е изпратена исканата от ЕК Национална таблица за разпределение на България от независимия регистър за транзакции на ЕС, с нанесен брой полагащи се за 2018 г. безплатни квоти на емисии за всеки оператор от НПИ, преизчислени в съответствие с настояването на ЕК – квоти на парниковите газове чрез референтна пазарна цена от 8. 93 евро. Таблицата и писмата са приложени на л. 218-230 и л. 397-399 от делото. Процесното писмо изх. № Е-26-Т-285/19.04.2019 г. от ответника е адресирано до изпълнителния директор на "ТЕЦ – "Бобов Дол" ЕАД. Същото е постъпило в дружеството на 22.04.2019 г. Именувано е относно: разпределение за 2018 г. на безплатни квоти на парникови газове по чл. 10в от Директива 2003/87/ЕО. С писмото дружеството се информира за представения доклад от министъра на енергетиката до ЕК за степента на изпълнение на НПИ и писмото на ЕК за неговото преразглеждане с искане за корекция на определената от страната ни референтна пазарна цена на емисиите на парникови газове за 2018 г. с нейното увеличение. В писмото се сочи, че въпреки несъгласието на българската държава по така отправеното искане от ЕК за преизчисляване на стойностите на безплатните квоти по новата цена и периода за нейното определяне, разпределените за дружеството безплатни квоти от ЕК, след доказаните разходи за инвестиции са: -посочени в годишния доклад на министъра на енергетиката до ЕК - 449 343 квоти, -преизчислени квоти за 2018 г. по посочения от ЕК начин, които ще бъдат преведени по сметка на оператора до 30.04.2019 г. - 262 662 квоти и -разликата между преизчислените и първоначално посочените в доклада квоти от 186 681 са за допълнително купуване. За създалата се ситуация от писмото на ЕК, на 24.04.2019 г. министърът на енергетиката е информирал МС на Република България и с писмо изх. № Е-54-00-86/27.05.2019 г. е информирал ЕК чрез посочените по-горе Генерални Дирекции за позицията на МС по казуса за несъгласие, поради противоречие с одобреното от ЕК Заявление на България по чл. 10в от Директива 2003/87/ЕО, указаното в решенията на ЕК от 2012 г. и 2013 г. и приетото в тяхно изпълнение национално законодателство. Предложено е намиране на компромисно решение за преизчисляване на резултатите за степента на изпълнение на НПИ за периода 2013 г. – 2018 г. по указания от ЕК начин с оглед еднаквото третиране на инвестициите на всички оператори, включени в НПИ. Намаленият брой разпределени на дружеството безплатни квоти е отразен в Независимия регистър за трансакции на ЕС на 25.04.2019 г. /вж. извлечението регистъра на л. 370-371 от делото/. Със заповед № РД-346/25.04.2019 г. на министъра на околната среда и водите, на основание чл. 46, ал. 5, чл. 36, ал. 6, чл. 47 от ЗОИК и чл. 17 от Наредба за условията, реда и начина за изготвяне на докладите и за верификация на докладите на операторите на инсталации и на авиационните оператори и за изготвяне и проверка на заявления на нови участници е наредено ИАОС в качеството на администратор на Национален регистър за търговия с квоти на емисии от парникови газове, съгласно чл. 7, ал. 5 от ЗОИК да извърши нужните стъпки според установения ред и правила и в срок до 25.04.2019 г. да разпредели количества безплатни квоти за емисии на парникови газове, като за оспорващото дружество квотите за 2018 г. са намалените такива на 262 662, които са съгласувани и одобрени от ЕК разпределения по чл. 10в от Директивата /вж. л. 434-гръб и л. 435/. Заповедта е издадена след кореспонденция с Министерство на енергетиката с писмо от 24.04.2019 г. /вж. л. 457/. Административният съд констатирал, че с последваща идентична заповед № РД-296/15.04.2020 г. министърът на околната среда и водите е наредил на ИАОС в срок до 16.04.2020 г. да разпреди количества безплатни квоти за емисии парникови газове за 2019 г., като за оспорващото дружество квотите са 224 672 /колкото са заложени в НПИ за 2019 г. /, а във връзка с внесени промени в Националната таблица за разпределение на квоти за 2018 г. са одобрени допълнителни квоти по чл. 10в от Директивата, поради което е наредено в срок до 16.04.2020 г. да се разпределят и тези количества. Така дружеството е получило пълните 449 343 квоти по НПИ за 2018 г. /вж. л. 476-477/. Оспорващото дружество представя извлечения от Европейската енергийна борса за котировките на цените на квотите през 2019 г. сочейки, че е било принудено да закупи квотите, от които е лишено за 2018 г. В придружително писмо от главния секретар на Министерство на енергетиката до съда вх. № 4429/10.09.2019 г. се сочи, че визираното в чл. 12, ал. 1 от НОКИНПИ решение на ЕК е акт, който се създава от Генерална дирекция "Действия по климата" при ЕК в качеството й на компетентен орган по разпределянето на безплатни квоти за емисии на парникови газове и с него се приключва проверката по доклада за изпълнение на НПИ за съответната година и одобрява прехвърлянето на разпределението по плана безплатни квоти. Въз основа на така установеното от правна страна съдът приел, че оспореното писмо е издадено от некомпетентен орган. Изложил е подробни мотиви, че писмото съдържа волеизявление за намаление на дружеството на безплатни квоти на парникови газове по чл. 10в от Директива 2003/87/ЕО в резултат на корекция на референтната цена на емисиите на парникови газове, заложена в НПИ. Посочил е, че нормата на чл. 69а, ал. 1 от ЗЕ въвежда задължение на дружеството като енергийно предприятие, с инвестиционен проект, включен в НПИ за периода 2013 г. – 2020 г., да изпълнява задълженията по този план и да докладва на министъра на енергетиката. Отчетено е обстоятелството, че предвидените в НПИ инвестиции са с цел преоборудване и подобряване на инфраструктурата и за чисти технологии, като срещу заложените в НПИ инвестиции дружеството получава разпределени безплатно квоти на преходен принцип по см. на чл. 10в от Директива 2003/87/ЕО. Организацията и контролът по изпълнението на НПИ за периода 2013 г. – 2020 г., включително механизмът за предоставяне и начинът на разходване на средствата за неговото изпълнение се осъществяват при условията и реда на НОКИНПИ, издадена по делегацията от чл. 69а, ал. 2 от ЗЕ. Наредбата съдържа мерките за прилагане на чл. 10в от Директивата и Съобщението на Комисията – Указателен документ относно възможността за прилагане на чл. 10в от Директивата /2011/С 99/03/. Съдът изложил съображение, че в нормата на чл. 3, ал. 3, т. 2 от НОКИНПИ е включено правомощие на министъра на енергетиката да обявява корекция на референтната цена на емисиите на парникови газове, заложена в НПИ ежегодно до 1 юли при отклонение на пазарната стойност на емисиите на парникови газове по-голямо от 10 на сто спрямо референтната цена, заложена в НПИ. Тази корекция е в сила за следващата календарна година и води до корекция на необходимата инвестиция. Прието е, че това правомощие е упражнено с издаване на заповед № С-РД-16-586/03.07.2017 г. на министъра с определена референтна цена на емисиите на парникови газове за 2018 г. в размер на 5. 095 евро на тон С02. Заповедта е влязла в сила индивидуален административен акт. Въз основа на тази цена е изчислена общата стойност на направените от дружеството инвестиции за 2018 г в доклада на министъра за изпълнението на НПИ за 2018 г. по чл. 11, ал. 1 от НОКИНПИ с № С-04-02-56/31.01.2019 г. до ЕК. Изложени са мотиви, че квотите се разпределят от Министерство на енергетиката въз основа на заложените такива в НПИ, коригирани със заповедта на министъра на енергетиката по чл. 3, ал. 3, т. 2 от НОКИНПИ и крайният завършващ акт на процедурата е документа на министъра по чл. 12, ал. 3 от НОКИНПИ, като последващата заповед на министъра на околната среда и водите по чл. 12, ал. 4 от НОКИНПИ е вътрешноведомствен акт. Направил е извод, че завършващият административен акт в разписаната процедура по изпълнение на чл. 10в от Директивата в националната НОКИНПИ е заповедта на министъра на енергетиката по чл. 12, ал. 3 от НОКИНПИ. При липса на съгласуване от ЕК на доклада на министъра, както е в настоящия случай, отново министъра следва да издаде писмото за намалените квоти на емисии. Посочил е, че правната норма не предвижда делегиране на правомощието на друг орган и такова делегиране не е осъществено по делото. Отделно от това, първоинстанционният съд приел, че в правомощията на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" към МЕ по чл. 25 от Устройствения правилник на МЕ /обн. ДВ, бр. 100/18.12.2015 г., изм. и доп./ липсва подобна правна възможност. Правомощието по чл. 25, т. 29 от УП на Министерство на енергетиката касае изготвяне на предложение на нова референтна пазарна за следващата календарна година, която обаче се утвърждава от министъра, а това по чл. 25, т. 30 за организиране и контролиране изпълнението на НПИ противоречи на чл. 4, ал. 2, т. 18г от ЗЕ, т. к. законът го е възложил на министъра. По см. на чл. 31 от УП на Министерство на енергетиката, директорите на Дирекциите изпълняват ръководни и организационни функции в изпълнение на задачите на съответната дирекция. По тези съображения решаващият съд заключил, че липсват възложени валидни правомощия на директора на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" към Министерство на енергетиката да издаде акт по чл. 12, ал. 3 от НОКИНПИ, като липсата на компетентност на органа води до нищожност на оспореното писмо в битието му на индивидуален административен акт. Решението е правилно. Настоящият съдебен състав на ВАС смята, че след обсъждане на всички представени доказателства поотделно и в тяхната съвкупност първоинстанционния съд е постановил обосновано и правилно решение, което не страда от посочените пороци в касационната жалба. Изложените в тази връзка мотиви от първоинстанционнният съд се споделят напълно от настоящият касационен състав, поради което не е необходимо да се приповтарят. Следва да се посочи само следното: Законосъобразни и обосновани са изводите на административния съд, че на директора на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" при Министерство на енергетиката не са предоставени законови правомощия по издаване, разпределяне, преразпределение на операторите на инсталации, на количествата безплатни квоти за годината, поради което категорично същият не е компетентен да издаде административен акт, с който се извършва такова разпределяне или преразпределяне. Такова правомощие не му е предоставяно и по силата на делегация от компетентен орган. Императивните норми на чл. 4, ал. 2, т. 18г и чл. 75, ал. 1, т. 5 от ЗЕ определят правомощията на Министъра на енергетиката да организира и контролира изпълнението на Националния план за инвестиции за периода 2013 г. - 2020 г. и да представя на Европейската комисия, считано от 2014 г. ежегодно до 31 януари, обобщен доклад за неговото изпълнение въз основа на докладите на енергийните предприятия, за които възникват задължения съгласно този план, както и да провежда предварителен, текущ и последващ контрол за изпълнението на Националния план за инвестиции за периода 2013 г. - 2020 г. В Закона за енергетиката и в издадената на основание чл. 69а, ал. 2 от същия Наредба за организацията и контрола по изпълнението на Националния план за инвестиции за периода 2013 г. – 2020 г. (приета с ПМС № 75 от 01.04.2014 г., обн. ДВ бр. 31 от 2014 г., в сила от 04.04.2014 г.) обаче, няма предвидено конкретно правомощие на Министъра на енергетиката да разпределя на дружествата-оператори преизчислени безплатни квоти на емисиите на парникови газове, вместо утвърдените съгласно Национален план за инвестиции 2013 г. – 2020 г. такива, респективно да им определя или указва размер на допълнителното количество квоти за закупуване. Има изрично правомощие на Министъра на енергетиката, предвидено в чл. 3, ал. 3, т. 2 от Наредбата за НПИ, при отклонение на пазарната стойност на емисиите на парникови газове, по-голямо от 10 на сто спрямо референтната им цена, заложена в НПИ, ежегодно до 1 юли да обявява корекция на референтната цена на база сетълмент цените от борса ICE за бъдещи договори с дата на плащане през месец юни от текущата година. В изпълнение на това си правомощие Министърът на енергетиката е издал Заповед № Е-РД-16-586/03.07.2017 г., с която се определя корекционна референтна цена на емисиите на парникови газове в размер на 5, 095 евро на тон С02 за 2018 година. Същият не е издавал административен акт, с който да определи корекционна референтна пазарна цена на емисиите на парникови газове за 2018 г. от 8, 93 евро/EUА, нито е оправомощавал директора на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" към Министерство на енергетиката с подобно правомощие. Компетентността на всеки административен орган е нормативно определена, а делегирането представлява възможност, предвидена в закона, временно – за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем. Той не запазва за постоянно делегираното правомощие. Възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния орган; органът, на когото са делегирани правомощия, не може да ги предоставя другиму. След като в специалната разпоредба на чл. 3, ал. 3, т. 2 от Наредбата за НПИ, правомощието по ежегодно обявяване на корекция на референтната цена нормативно е предоставено на Министъра на енергетиката, като не е изрично предвидена възможността министърът да делегира тези си правомощия, то и няма как същите валидно да бъдат осъществени от друг административен орган, включително директора на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" към Министерство на енергетиката. Поради липсата на нормативно призната и надлежно делегирана способност директорът на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването и управление при кризисни ситуации" към Министерство на енергетиката да издаде административен акт със съдържание като процесното писмо и доколкото не се установява наличието на материално-правни норми, предпоставящи издаването на обжалвания акт, тази изначална липса на нормативно основание за издаването му е също особено съществен порок. Поради това, последното е издадено от материално некомпетентен орган. Липсата на компетентност и на материално-правните предпоставки за издаването на това писмо, обуславя неговата абсолютна изначална недействителност (нищожност) и правилно първоинстанционният съд е обявил тази нищожност. Предвид изложеното, обжалваното решение следва да бъде потвърдено като обосновано, законосъобразно и правилно, а касационната жалба оставена без уважение като неоснователна. При този изход на спора искането на касатора за присъждане на разноски по делото не следва да бъде уважено. От страна на ответника по делото не е направено искане за присъждане на разноски по делото пред настоящата съдебна инстанция, поради което такива не следва да се присъждат. Воден от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение