Решение № 12217 от 11.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8775/2017 г.

Решение № 12217 от 11.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8775/2017 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Бургас срещу Решение № 1390 от 15.07.2016 г., постановено по адм. д. № 665/2016 г. на Административен съд Бургас (АСБ), с което, по оспорване на "Дамвент" ООД гр. Бургас е отменено изменение и допълнение на т. 4 от раздел ІІІ, от Тарифа на цени на услуги и права, предоставени от Община Бургас, представляваща Приложение № 2 към Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Бургас и § 1 от Допълнителните разпоредби на Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Бургас, извършено с решение по т. 2 от дневния ред на заседание на Общински съвет Бургас проведеното на 26.12.2016 г., отразено в протокол № 7 от същата дата, в сила от 15.02.2016 г. Касационният жалбоподател Общински съвет Бургас твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон. Поддържа, че при приемане на оспорените текстове не са допуснати нарушения на ЗМСМА, ЗНА и АПК. Счита, че, съгласно § 5 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗНА, чл. 28 от същия закон не се прилага за общинските съвети. Моли за отмяна на решението и отхвърляне оспорването на "Дамвент" ООД. Ответникът - "Дамвент" ООД не изразява становище. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Административен съд гр. Бургас е сезиран с оспорване на изменение и допълнение на т. 4 от раздел ІІІ, от Тарифа на цени на услуги и права, предоставени от Община Бургас, представляваща Приложение № 2 към Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Бургас, и § 1 от Допълнителните разпоредби на Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Бургас, извършено с решение по т. 2 от дневния ред на заседание на Общински съвет Бургас проведеното на 26.12.2016 г., отразено в протокол № 7 от същата дата, в сила от 15.02.2016 г. С обжалваното решение на АСБ оспорените текстове са отменени. Съдът е приел, че оспореният подзаконов нормативен акт е постановен от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия, при спазване на необходимата за това писмена форма, с необходимия кворум и мнозинство, но при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, за което е изложил обстойни мотиви. Съдът е установил, че проектът за изменение и допълнение на Наредбата е бил публикуван на интернет страницата на общинския съвет заедно с докладната записка, като са предоставени четиринадесет дни за предложения и становища по проекта и съответно е спазена разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Съдът обаче е отчел, че е налице нарушение на чл. 28 от Закона за нормативните актове, в редакцията му към 26.01.2016 г., тъй като проектът за изменението не съдържа конкретни мотиви, съгласно изискването на чл. 28, ал. 2 от закона. По тази причина е отменил оспорените разпоредби. Решението е правилно. Не са налице посочените касационни основания - нарушения на материалния закон. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл. 21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила за уреждане, съобразно нормативните актове от по-висока степен, на неуредени от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой адресати /чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове и чл. 75, ал. 1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на Република България или закон /чл. 2, ал. 1 от ЗНА, чл. 76, ал. 1 от АПК/. Уредбата, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовите норми съобразно местните условия, но не може да е в противоречие със закона, или да преурежда по различен начин вече уредени от закон обществени отношения. Административният съд е формирал обосновани и правилни изводи, които следва да бъдат споделени от касационната инстанция. Оспорваното изменение на Наредбата е прието при липса на мотиви, което представлява основание за отмяна на акта - чл. 146, т. 2 вр. чл. 196 АПК вр. чл. 28, ал. 2 ЗНА. Първоинстанционният съд правилно е приложил ЗНА в относимата му редакция, приемайки, че е допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Липсата на мотиви е самостоятелно основание за отмяна на административните актове, особено на подзаконовите административни актове, различно от същественото нарушение на административно-производствените правила. Неоснователен е касационният довод във връзка с § 5, изр. първо от ДР на ЗНА, който гласи, че доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органите, предвидени от Конституцията. Общинските съвети са именно такива органи, изрично посочени в чл. 138 от Конституцията, като органи на местно самоуправление. Текстовете на оспорената Наредба от местно значение не попадат в изброените изключения. Бланкетните и лишени от конкретност позовавания на икономически причини не могат да бъдат аргумент в защита на изпълнението на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Законът изисква ясно и обосновано посочване на причините, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят с промяната в нормативната уредба, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ за съответствието с правото на ЕС. В случая такава яснота и обоснованост липсват, а това като краен резултат не позволява заинтересованите лица да придобият знание и възприятие защо, с каква цел и как ще са отрази на правата им приемането на предложения проект на нормативен акт. Без яснота по този въпрос, заинтересованите лица - потенциалните адресати и задължени субекти на Наредбата, не могат да ангажират и да формират информирана и критична позиция по проекта й. Обосноваността, откритостта и съгласуваността са законови принципи на нормативната дейност на органите на местното самоуправление. Тези принципи съответстват и на понятието "местно самоуправление", визирано в чл. 3, т. 1 на Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана от Република България /ДВ, бр. 28 от 28.03.1995 г., в сила от 01.09.1995 г. /. Съгласно цитирания текст, местните власти регулират и управляват местните обществени дела в полза на своето население, а посочените принципи са гаранция за тази цел на местното самоуправление. По аргумент от чл. 60, ал. 1 от Конституцията на Република България, данъците и таксите трябва да бъдат установени със закон. Съгласно чл. 141, ал. 4 от Конституцията на Република България на общинските съвети е предоставено правомощието да определят само размера на местните такси по ред, установен със закон. По аргумент на чл. 7, ал. 1 и чл. 8, ал. 1 от ЗМДТ местните такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата, като размерът на таксите следва да се определя при спазване на следните принципи: 1. възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата; 2. създаване на условия за разширяване на предлаганите услуги и повишаване на тяхното качество; 3. постигане на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на местните такси. При тази нормативна уредба, правилни са изводите на съда, че мотивите към проекта не почиват на конкретни факти, от които да се направи извод за необходимост от повишаване на таксата за услугата "Одобряване на инвестиционни проекти". Липсва анализ на разходите, които общината прави, за да извърши съответната услуга; липсва цялостен анализ на очакваните резултати от прилагането на предложеното увеличение на таксата. Изменението на размера на дължимата такса не е подкрепено с икономическа обстановка и стойност на ресурса, който общината влага, за да предостави услугата. Това е в нарушение както на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, така и на чл. 7 ЗМДТ и на чл. 52 от самата Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Бургас, която изисква посочване какво включва цената на конкретната услуга. При обсъждане на проекта на изменението на оспорените текстове общинският съветник Е. М. е посочил, че таксите са увеличени между 30 и 60 %, само по съображения, че в последните четири години не са повишавани, но без конкретна икономическа обосновка на новите цени; изказано е и мнение, че общината не може да печели от таксите, а те трябва да са съразмерни на разходите за предоставените услуги. Други изказвания при обсъждането не са правени, т. е. допълнителни мотиви от Общинския съвет не са изложени. Правилно съдът отчита, че предвидените такси за одобряване на инвестиционен проект, за прегласуване и преодобряване на такъв проект, за заверяване на екзекутивни чертежи, за одобряване на технически проекти след издадено разрешение за строеж и одобряване на проекти с цел преработка по време на строителство се предоставят от конкретен административен орган в структурата на съответната община, поради което цените на тези услуги не могат да бъдат сравнени с пазарни цени. В тази връзка уместно съдът изисква обосновка и на предвидените пропорционални такси в зависимост от проектната строителна стойност, изтъквайки, че усилията - материални и човешки ресурс, които общината влага, определени като цена на услугата съобразно чл. 52 от Наредбата и чл. 7 ЗМДТ, не зависят единствено от проектната стойност на строителството. От текста на наредбата и тарифата не става ясно по какъв начин проектната стойност на строителството се отнася към разходите по предоставяне на услугата. Решението е правилно и в частта, с която е отменен § 1 от Допълнителните разпоредби на тарифата относно понятието "проектна строителна стойност". Касае се за определителна правна норма, която пояснява значението на използвани термини в основната част на подзаконовия нормативен акт. Атакуваната разпоредба в този вид противоречи на нормативен акт от по висша степен, а именно Закона за устройството на територията. Съгласно чл. 142 ЗУТ инвестиционните проекти подлежат на съгласуване и одобряване и са основание за издаване на разрешение за строеж, като всички части на инвестиционните проекти, които са основание за издаване на разрешение за строеж, се оценяват за съответствието им с основните изисквания към строежите. В разпоредбата на чл. 142, ал. 5 ЗУТ е изрично посочено какво обхваща проверката за съответствие и проектната строителна стойност не е елемент, който подлежи на оценка от одобряващата администрация. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение