Решение № 15228 от 9.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7106/2020 г.

Решение № 15228 от 9.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7106/2020 г., VIII о., докладчик председателят Теодора Николова Производството е по реда на гл. ХII на АПК във вр. с чл. 166 от ДОПК. Образувано е по касационна жалба на директора на Областна дирекция на Държавен фонд "Земеделие - Варна, представен от юрисконсулт Д. Б., срещу Решение № 551 от 29.04.2020 г. на Административен съд Варна по адм. д. № 263 по описа за 2020 г., с което по жалба на Б. П. от [населено място], е отменен акт за установяване на публично държавна вземане /АУПДВ/ № 03/06/1/0.0.1567/2/01/04/01 от 17.12.2019 година, издаден от директора на Областна дирекция на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/ -Варна, в частта му, с която е установено публично държавно вземане в размер на 24 447, 50 лева, ведно със законната лихва върху тази сума, представляващо изплатена сума на първо плащане по договор № 03/06/1/0.0.1567 от 26.05.2016 година за безвъзмездна финансова помощ. Доводите на касатора са за неправилност на решението заради противоречие с материалния закон. Оспорва изводите на съда за допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила при издаване на административния акт. Сочи като приложима Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните, (обн., ДВ, бр. 40 от 2.06.2015 г.)(Наредба № 14). Приема, че са осъществени предпоставките на чл. 38, ал. 1, т. 1 от Наредба № 14, изключващи правото на ползвателя на помощта на второ плащане и обуславящи връщане на полученото първо плащане, тъй като не е представен договор за контрол по чл. 18 от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз (ЗПООПЗПЕС). Според касатора са без значение причините за непредставяне на договора, тъй като заявеният от кандидата проект е оценяван по критерии за стопанства в процес на преход към биологично производство. Иска отмяна на решението и отхвърляне на оспорването срещу АУПДВ в посочената част. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът по касационната жалба Б. П., чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Иска присъждане на разноските за касационната съдебна инстанция. Заключението на прокурора е за основателност на касационната жалба в подробно становище по съществото на делото. Върховният административен съд, състав на осмо отделение, като обсъди допустимостта на касационната жалба, направените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК, и съобрази становищата на страните, намира жалбата процесуално допустима, а по съществото й съобрази следното: С оспорения пред АС Варна АУПДВ е отказана изцяло одобрената финансова помощ по договор № 03/06/1.0.0567 за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по посочената подмярка, разпоредено е прекратяване на договора и са установени в тежест на г-жа П. задължение в размер 24 447. 50 лева, представляваща изплатено и подлежащо на възстановяване първо плащане по договора, ведно със законната лихва върху тази сума, считано от 02.10.2019 г. Фактическо основание за издаване на акта е подаването на заявка за второ плащане, която не съдържа документите по приложение № 7 от Наредба № 14; отказ на регионалната разплащателна агенция да приеме заявката за плащане и връщане на документите на ползвателя; бездействие на ползвателя на помощта да подаде отново заявка за плащане с отстранени пропуски в срока по чл. 34, ал. 2 от Наредба № 14. Правно основание за издаване на АУПДВ са разпоредбите на чл. 38, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 45, т. 6 във вр. с чл. 34, ал. 1 и ал. 4 и чл. 35, ал. 3 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г. и чл. 9, ал. 1, т. 1 и чл. 24, ал. 2, т. 4 във вр. с чл. 9, ал. 1, т. 1 от договора с ДФЗ. С първоинстанционното решение е отменен АУПДВ само в частта, с която е установено публично държавно вземане в размер на полученото първо плащане по договора за безвъзмездна финансова помощ. Жалбата е отхвърлена в останалата част, а първоинстанционното решение в тази част не е обжалвано и е влязло в сила. Заявлението на жалбоподателката пред първоинстанционния съд е било за подпомагане по подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. в сектор "Животновъдство", за отглеждане на зайкини-майки, със задължение за преминаване към биологично производство до датата на проверката от ДФЗ. Заявлението е одобрено и е сключен договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ № 03/06/1.0.0567 от 26.05.2016 г. Не е било спорно, че жалбоподателката е получила първото плащане по договора в размер 24 447. 50 лева и че е започнала реално изпълнение на бизнес плана, както и че е искала промяна на бизнес плана, на основание чл. 15, ал. 2 от Договора, която й е била отказана. Не е било спорно, което е потвърдено и с писмо изх. № 10-204 от 29.03.2017 г. на директор на Дирекция "Биологично земеделие и растениевъдство" в МЗХГ до Дирекция "Развитие на селските райони" към МЗХГ и това, че нито в Регламент на Комисията (ЕО)№ 889/2008 от 5 септември 2008 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола; нито в българската национална правна уредба има подробни правила за отглеждане на зайци по биологичен начин; липсват и частни стандарти, приети и одобрени от българската държава; липсва и сертифициращ и/или контролен орган за извършването на отглеждане на зайци по биологичен начин. Решаващите мотиви на първостепенния съд са за допуснато при издаването на акта съществено нарушение на административно-производствените правила и противоречие с материалния закон. Съдът е обсъдил условието за доказване на преминаване към биологично производство с представяне на копие от договор за контрол по чл. 18 от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз с контролиращо лице. Приел е, че това условие е неизпълнимо, тъй като дейността на заявителката на помощта не попада в обхвата на Регламент /ЕО/ № 834/2007 на Съвета от 28 юни 2007 г. относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент /ЕИО/ № 2092/91 /чл. 1, § 2, чл. 2/ и Регламент /ЕО/ № 889/2008 на Комисията от 5 септември 2008 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент /ЕО/ № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола. Несертифицирането на дейността за биологично производство по чл. 9, ал. 1, т. 2 /приложение № 3 към договора/ е определено като основание да се откаже второ плащане по чл. 38, ал. 1, т. 9 от Наредба № 14, но не и за възстановяване на полученото първо плащане, на основание чл. 38, ал. 4 от Наредба № 14, съгласно която "При неизпълнение на задължения в случай на непреодолима сила или извънредни обстоятелства ползвателят не възстановява полученото първо плащане по договора за предоставяне на финансова помощ, но няма право да получи второто плащане по чл. 10, т. 2. ". Съдът е взел предвид обстоятелството, че бенефициерът на безвъзмездната финансова помощ е бил напълно добросъвестен и дори е поискал промяна на неизпълнимата договорна клауза, което му е било отказано. Първоинстанционното съдебно решение е правилно, макар да се нуждае от известна корекция на мотивите. Съгласно чл. 18, ал. 1 от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз, контролът за спазване правилата на биологичното производство и контролът за съответствие на земеделските продукти и храни с традиционно специфичен характер или защитено географско означение със спецификацията на продукта или храната се осъществява от контролиращи лица. Контролиращите лица са местни и чуждестранни лица - търговци по смисъла на Търговския закон или на законодателството на държава - членка на ЕС, или на държава - страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, и получили разрешение от министъра на земеделието, храните и горите. Съгласно чл. 3 на същата разпоредба, контролът за спазване на правилата на биологичното производство се осъществява въз основа на договор между оператор и контролиращо лице. Съгласно чл. 2 "а" от Регламент (ЕО) № 834/2007 година, "биологично производство" "означава използване на метод на производство, съответстващ на определените в регламента разпоредби, на всички етапи на производство, обработка и разпространение". Подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 година, са уредени в Регламент (ЕО) № 889/2008 година. Съгласно чл. 1 пар. 2 "а" регламентът не се прилага за животински видове, различни от посочените в член 7, а именно: едър рогат добитък, включително bubalus и bison, еднокопитни животни, свине, овце, кози, домашни птици и пчели. Съгласно чл. 42 от Регламент (ЕО) № 834/2007 година, когато не са определени подробни правила за производство на някои животински видове, някои водни растения и някои микроводорасли, се прилагат правилата за етикетиране, предвидени в член 23, и за контрол — в дял V, като до включването на подробни правила за производство се прилагат националните правила или при липса на такива — частни стандарти, приети или признати от държавите-членки. Наредба № 1 от 07.02.2013 година за прилагане на правилата на биологично производство на растения, животни и аквакултури, растителни, животински продукти, продукти от аквакултури и храни, тяхното етикетиране и контрола върху производството и етикетирането (обн., ДВ, бр. 16 от 19.02.2013 г., в сила от 19.02.2013 г., отм., бр. 75 от 11.09.2018 г., в сила от 12.11.2018 г.) и Наредба № 5 от 03.09.2018 година за прилагане на правилата на биологично производство, етикетиране и контрол и за издаване на разрешение за контролна дейност за спазване на правилата на биологичното производство, както и за последващ официален надзор върху контролиращите лица (в сила от 12.11.2018 година) препращат към Регламент (EО) № 834/2007 година и Регламент (ЕО) № 889/2008 година, в които липсват правила за отглеждане на зайци по биологичен начин. Справка в Базата данни на производителите, преработвателите и търговците на земеделски продукти и храни, произведени по биологичен начин (достъпна на http: //bioregister. mzh. government. bg/front/operators) сочи, че няма сертифицирани оператори, отглеждащи зайци. Не са одобрени национални технически стандарти или частни такива за биологично отглеждане на зайци, съгласно общите стандарти и принципи, определени в Регламент (EО) № 834/2007 година. Съдът е установил, че са предприети действия за изготвяне на правила за биологично отглеждане на зайци и производство на заешко месо, като в интернет портала за обществени консултации на Министерски съвет през месец април 2018 година е публикуван проект на Наредба за допълнение на Наредба № 1 от 2013 година за прилагане на правилата на биологично производство на растения, животни и аквакултури, растителни, животински продукти, продукти от аквакултури и храни, тяхното етикетиране и контрола върху производството и етикетирането, с който е предвидено създаване на чл. 14 а със съдържание: "Отглеждането на зайци по биологичен начин и производство на заешко месо се осъществяват съгласно Приложение № 5. ", както и създаването на Приложение № 5 към чл. 14 а: Правила за биологично отглеждане на зайци и производство на заешко месо (http: //www. strategy. bg/PublicConsultations/View. aspx?@lang=bg-BG&Id=3463). Този проект не е приет, респективно обнародван. Обосновано първоинстанционният съд е приел, че липсват приети правила за сертифициращи органи, прилагащи частни стандарти, приети или признати от държавите – членки при спазване на разпоредбите за етикетиране в чл. 23 и за контрол в дял V от Регламент (EО) № 834/2007 година, както и приети или признати от Република България частни стандарти, поради което биологичното отглеждане на този вид животни не попада в приложното поле на посочените регламенти. Непредставянето на съпътстващ заявката за второ плащане документ, посочен в Приложение № 7 от Наредба № 14 - сключен договор за контрол по чл. 18 от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз с контролиращо лице или копие от сертификат от контролиращото лице, удостоверяващ, че кандидатът е производител на продукт/и, сертифициран/и като биологичен/биологични по смисъла на Регламент (ЕО) № 834/2007 година, е установен с разпоредбата на чл. 38, ал. 1, т. 1, а и т. 8 от Наредба № 14 от 28.05.2015 година като правоизключващ юридически факт за правото на второ плащане и като правопораждащ на задължението на ползвателя да върне полученото първо плащане, ведно със законната лихва. По идентичен начин безспорно неизпълнението на бизнес -плана, респ. неподдържането на критериите за подбор, при които е оценен проектът, съставлява юридически факт, който съгласно чл. 38, ал. 1, т. т. 2 и 9, вр. чл. 13, ал. 1, т. 3 от Наредба № 14 също изключва правото на второ плащане и поражда задължение за връщане на полученото първо такова, както за едностранното прекратяване на договорът от страна на ответника. Съгласно чл. 63, § 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския Парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (Регламент 1306), ако се установи, че даден бенефициер не изпълнява критериите за допустимост, ангажиментите или други задължения, свързани с условията за предоставяне на помощта или подкрепата, предвидена в секторното законодателство в областта на селското стопанство, помощта не се изплаща или се оттегля изцяло или частично и, когато е приложимо, съответните права на плащане съгласно член 21 от Регламент (ЕС) № 1307/2013 не се предоставят или се отменят. Регламент (ЕС) № 1306/2013 оправомощава Комисията да приема делегирани актове и актове за изпълнение. Съгласно член 7, § 1 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (Регламент за изпълнение 809/2014), в случай на извършване на неправомерно плащане, бенефициерът възстановява въпросната сума заедно с лихвата, изчислена съгласно параграф 2, когато е приложимо. Параграф 3 на същия нормативен текст гласи: "Задължението за възстановяване, посочено в параграф 1, не се прилага, ако плащането е извършено поради грешка на компетентния орган или друг орган и ако грешката не е била очевидна за бенефициера. " Разпоредбата не конкретизира от какво естество е грешката, единствените условия са тя да е на компетентния или друг орган и да не е очевидна за бенефициера. И двете условия в случая са изпълнени. Настоящият състав на касационната инстанция не споделя решаващите мотиви на ВАС в Решение № 14973 от 06.11.2019 г. по адм. д. № 7079 по описа за 2019 г. и Решение № 1773 от 04.02.2020 г. по адм. д. № 9864/2019 г., (разрешаващи идентични случаи) по тълкуване и прилагане за случая на посочената норма на вторичното право на Европейския съюз, която е директно приложима и е с приоритет пред разпоредбите на подзаконовия нормативен акт - Наредба № 14. Обратно на приетото в мотивите на тези решения, не става дума за "грешка в правото" на бенефициера на безвъзмездната финансова помощ, която не е извинителна. По наше мнение, налице е грешка на компетентния административен орган при отпускане на безвъзмездната финансова помощ при неизпълнимо условие, независещо изобщо от волята на бенефициера на подпомагането, за когото е доказано, че е направил всичко по силите си да промени неизпълнимата договорна клауза, на основание на уговорка, предвиждаща такава възможност, в самия договор. Още по-малко е приемливо, при установените факти, поддържаното в касационната жалба, че бенефициерът е създал изкуствени условия с оглед получаване на предимство за получаване на помощта в противоречие на целите на европейското и националното законодателство в областта на селското стопанство и с целите на подмярката. Не се твърди, а и обективно не може да се приеме, че обсъжданата грешка е очевидна за г-жа П.. Това е така, защото чл. 18, ал. 1 от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз съдържа уредба на това от кого се осъществява контролът за спазване правилата на биологичното производство, а Приложение 7 от приложимата Наредба № 14 предвижда като специфичен документ за удостоверяване на преминаване към биологично производство - копие от договор за контрол по чл. 18 от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз с контролиращо лице. Не тази нормативна уредба, нито незнанието й, а неприлагането й е причина за неизпълнимостта и неизпълнението на обсъжданата договорна клауза и договорения бизнес-план. Обстоятелството, че липсват издадени разрешения и съответно - лица, осъществяващи посочената контролна дейност, което несъмнено е следвало да бъде известно на административния орган, не може да се възложи в тежест на добросъвестния бенефициер и да бъде квалифицирано като очевидна грешка от негова страна. В случая, не става дума за "непреодолима сила" и "извънредни обстоятелства" по смисъла на чл. 38, ал. 4 от Наредба № 14, както е приел първоинстанционният съд. Цитираната по-горе разпоредба на подзаконовия нормативен акт съответства на тази на чл. 4, § 1, ал. 3 от Делегиран Регламент № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета. Понятията "непреодолима сила" и "извънредни обстоятелства" са легално дефинирани в чл. 2, § 2 от Регламент (ЕС) № 1306/2013, съгласно който: За целите на финансирането, управлението и мониторинга на ОСП "непреодолима сила" и "извънредни обстоятелства" могат да бъдат признати по-специално в следните случаи: а) смърт на бенефициера; б) дългосрочна професионална нетрудоспособност на бенефициера; в) тежко природно бедствие, което е засегнало сериозно стопанството; г) случайно унищожение на постройките за животни на стопанството; д) епизоотия или болест по растенията, която е засегнала съответно част или всички селскостопански животни или земеделски култури на бенефециера; е) отчуждаване на цялото стопанство или на голяма част от стопанството, ако това отчуждаване не е могло да бъде предвидено към деня на подаване на заявлението. Очевидно е, че в случая не става дума за тези понятия в смисъла им за целите на финансирането, управлението и мониторинга на Общата селско-стопанска политика. Това обаче не се отразява на правилността на първоинстанционното решение, в обжалваната му част, като краен резултат. По изложените съображения съдебното решение следва да остане в сила като на ответницата по касационната жалба се присъдят сторените в касационното производство разноски в размер на 500 лв., съгласно представения списък. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение