Решение № 5641 от 23.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 1465/2013 г.

Решение № 5641 от 23.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 1465/2013 г., VII о., докладчик съдията Лозан Панов Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на председателя на Столичен общински съвет срещу решение № 6991 от 15.12.2012 г. на троен състав на Административен съд София-град (АССГ) по адм. д. № 6935/2012 г., с което е отменен критерий № 4, на т. 3.1., "Общи критерии" от Правила за приемане на деца в общинските самостоятелни ясли, обединени детски заведения и целодневни детски градини на територията на Столична община, приети с Решение № 381/23.06.2011 г. на Столичния общински съвет. В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Ответникът - Филип Николаев Енчев, чрез законните си представители Катерина Енчева и Николай Енчев, моли касационната жалба да бъде отхвърлена като неоснователна. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд като прецени събраните по делото писмени доказателства, обсъди становищата на страните, намира че жалбата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, с оглед на което е процесуално ДОПУСТИМА. Разгледана по същество е ОСНОВАТЕЛНА. С оспореното решение № 6991 от 15.12.2012 г. по адм. д. № 6935/2012 г. троен състав на Административен съд София-град е отменил критерий № 4, на т. 3.1., "Общи критерии" от Правила за приемане на деца в общинските самостоятелни ясли, обединени детски заведения и целодневни детски градини на територията на Столична община, приети с Решение № 381/23.06.2011 г. на Столичния общински съвет. Съдът е приел, че правилата са издадени от компетентен орган съгласно чл. 76, ал. 3 АПК, вр. чл. 21, ал. 2 Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) при спазване на регламентираните императивни процесуални разпоредби относно подготовката и приемането на нормативни административни актове в изискуемата от закона специална форма. Спазени са изискванията на чл. 75, ал. 3 и ал. 4 АПК и е посочено правното основание за приемане на правилата - чл. 21, ал. 1, т. 8, т. 23 и ал. 2 ЗМСМА. Решаващият съд е достигнал до извод, че критерий под № 4, на т. 3.1. от "Общи критерии" на Правила за приемане на деца в общинските самостоятелни ясли, обединени детски заведения и целодневни детски градини на територията на Столична община е дискриминационен, тъй като поставя в по-благоприятно положение определена група деца на базата на роднинска връзка с лице, заемащо определено обществено положение. Крайният извод на първоинстанционния съд е, че оспореният критерий представлява пряка дискриминация на основа на признак обществено и лично положение, поради което и на основание чл. 73 Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) следва да се отмени. В мотивите на съда са изложени съображения, че дори да се приеме довод за оправдана от закона цел, допускаща неравностойно третиране, Столичният общински съвет е следвало да докаже, че правото на равно третиране е съобразено, но доказателства в тази насока не са представени по делото. Решението е постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е необосновано. Предмет на спора пред АССГ е наличието или не на пряка дискриминация, допусната с разпоредба от нормативен административен акт, издаден от колективен административен орган - Столичен общински съвет. По делото не се спори относно необходимостта от въвеждането на система от критерии за достъп на деца до общинските самостоятелни ясли, обединени детски заведения и целодневни детски градини на територията на Столична община с оглед обективно съществуващата ситуация на недостиг на общински детски заведения. Това всъщност е причината Столична община да избере диференциран подход и в условията на липса на налични места в общинските детски заведения, да приеме критерии на приема на децата в тях. Кандидатстването се осъществява след регистрация и подаване на заявление, а кандидатите се класират по точкова система въз основа на въведената информация. Критериите, които сформират сбора от точки за целите на класирането, са посочени в Раздел 3.1. (т. 3.1 - 3.5) и са разделени на "Общи критерии" и "Социални критерии", както и "Допълнителни критерии" (последните определени от Педагогическите съвети на съответните обединени детски заведения или целодневни детски градини). Общите критерии са 5 броя, определени в т. 1 - 5, както следва: 1. Постоянен или настоящ адрес на територията на Столична община на поне единия от родителите /настойниците/ - 3 т.; 2. Работещ родител /или в отпуск по майчинство/, който е социално осигурен - по 1 т. за родител; 3. Родител, който е редовен студент във ВУЗ на територията на Столична община - по 1 т. за родител; 4. Детето има поне един родител /настойник или баба/дядо, които работят в обединени детски заведения и целодневни детски градини или детска ясла на територията на Столична община най-малко 6 месеца преди заявяване на предимството в ИСОДЗ - 3 т.; 5. Детето посещава общинска самостоятелна детска ясла на територията на Столична община най-малко 6 месеца преди записване - 1, т. Спорният критерий е този под № 4, на т. 3.1. от "Общи критерии" на Правила за приемане на деца в общинските самостоятелни ясли, обединени детски заведения и целодневни детски градини на територията на Столична община. За да уважи жалбата, АССГ е приел, че административният орган не е представил доказателства за оправдана законова цел и наличие на необходимост и подходящност на приетия критерий, поради което е налице пряка дискриминация съгласно чл. 4, ал. 1 ЗЗДискр. по признак "лично и обществено положение". В нарушение на съдопроизводствените правила съдът не е изяснил делото от фактическа страна и не е събрал относимите към спора доказателства. В нарушение на чл. 171, ал. 4 АПК, вр. чл. 170, ал. 1 АПК съдът не е указал на административния орган доказателствената му тежест и фактите, подлежащи на доказване. С определение от 1.08.2012 г. съдът е дал общи указания на жалбоподателя, а указанията към ответника (също общи) са свързани единствено с неговата доказателствена тежест за изпълнението на изискванията при издаването на оспорения подзаконов административен акт. Посочените нарушения са съществени, тъй като са довели до неизясняване на делото от фактическа страна, което от своя страна е довело до необоснованост на направените от съда изводи за незаконосъобразност на оспорения подзаконов административен акт. В проведеното на 16.11.2012 г. открито съдебно заседание по делото първоинстанционният съд е отхвърлил искането на процесуалните представители на Столичния общински съвет за приемане на писмено доказателство - Решение № 25 от 27.01.2011 г. на Комисията за защита от дискриминация (независим специализиран държавен орган за предотвратяване на дискриминация, защита от дискриминация и осигуряване равенство на възможностите - чл. 40 ЗЗДискр.) с мотиви, че решението е неотносимо към предмета на правния спор и не може да установи релевантни факти, дотолкова, доколкото от представения документ не се установява, че същият е влязъл в сила. Независимо от това, решаващият съд е коментирал посоченото решение и многократно се е позовавал на него в мотивите на съдебния акт. Обсъждането от съда на документ, който не е допуснат като доказателство по делото при това без да е дадена процесуална възможност на страната за подробно излагане на нейните аргументи, представлява нарушение на съдопроизводствените правила. Посоченото нарушение рефлектира върху възможността на страната (Столичен общински съвет) да защити своите права и законни интереси, а наред с това влияе върху пълното и точно установяване на съществуващите релевантни и доказателствени факти, поради което се явява съществено. Принципът в административния процес е, че всяка страна представя документите, от които иска да се ползва във връзка с установяване на направените от нея твърдения, възражения, оспорвания и др. (чл. 40, ал. 1 АПК). При представяне на документа в открито съдебно заседание, независимо дали другата страна присъства или не, съдът го приема с определение, ако го намери за относимо към спора. В случая процесуалните представители на Столичния общински съвет са направили своите доказателствени искания пред решаващия съд, като най-същественото от тях е отхвърлено. Ако решаващият съд е счел, че за доказването на определени факти от значение за делото Столичният общински съвет не е ангажирал доказателства (както многократно се посочва в мотивите на решението на АССГ), е следвало съгласно нормата на чл. 171, ал. 4 АПК да укаже това на страната. Първоинстанционният съд не е отделил спорното от безспорното, нито е разяснил подлежащите на доказване факти за страните, като допуснатото от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила има за последица неизясненост на правния спор от фактическа страна. Първоинстанционният съд, единствено въз основа на информация от интернет страницата на Националния статистически институт при това за данни за цялата страна, а не за територията на Столична община, е съпоставил данни за средната годишна заплата и коефициента на безработица в гр. София, опровергавайки оправданието на процесното третиране. Вероятно първоинстанционният съд е приел този подход, тъй като в случая жалбоподателят е поддържал, че оспореният критерий представлява дискриминация на основа на признак (обществено и лично положение), за който законодателят не е посочил съдържание на понятието, и по който не може да се забрани дискриминация така абсолютно, както по признак пол и раса например. Независимо от това, по стандарта на ЗЗДискр. различното третиране не се смята за проява на дискриминация, ако са налице основанията за това по чл. 7 ЗЗДискр. Доколкото посочената разпоредба позволява изключение от принципа за равно третиране, същата следва да се тълкува стеснително, а принципът на ефективен съдебен контрол задължава решаващият съд да извърши критичен анализ по този въпрос (СЕО, делото Johnston решение от 15.05.1986 г.). В случая първоинстанционният съд обаче не се е произнесъл за изключенията от забраната за дискриминация по чл. 7 ЗЗДискр., нито преди това на осн. чл. 171, ал. 4 АПК е указал, че в тежест на ответника е да докаже, че спорният критерий действително има връзка със заявената цел (мотивиране на кадрите да работят в системата на народната просвета, както и да бъдат привлечени млади хора, които да се грижат за децата в детските градини) - че я постига, както и че целта не може да бъде постигната без нея и няма да надхвърли това, което е подходящо и необходимо за постигане на целта. С оглед на изложеното обжалваното решение е неправилно, поради което същото следва да бъде отменено, а делото върнато за ново разглеждане от друг състав на същия съд, при което следва да се укаже доказателствената тежест на страните, вкл. като се укаже на административния орган с оглед нормата на чл. 7 ЗЗДискр. (изключение от забраната за дискриминация) и синтез на предпоставките от същата разпоредба, че в негова тежест е да докаже, че спорният критерий № 4, на т. 3.1. от "Общи критерии" на Правилата действително има връзка със заявената належаща цел (посочена и претендирана от административния орган) и дали същият е съразмерен (прости декларации и бланкетни изявления не са достатъчни). При новото разглеждане на делото следва да се съберат относимите към спора доказателства, като твърдяната необходимост от административния орган подлежи на пълно доказване и стеснително тълкуване. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, вр. чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК Върховният административен съд, седмо отделение,