Решение № 1018 от 24.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3152/2017 г.

Решение № 1018 от 24.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3152/2017 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във вр. чл. 124 от Закона за държавния служител /ЗДСл./

Образувано е по жалбата на Е. А. Ф., чрез адв. Петков, срещу заповед № РД-15-111 от 14.02.2017 г., издадена от министъра на здравеопазването, с която служебното й правоотношение е прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител /ЗДСл/ поради получена годишна оценка "неприемливо изпълнение" за изпълнение на длъжността директор дирекция "МДПП" в периода от 01.01.2016 г. до 31.12.2016 г. С оспорването е съединен иск с правно основание чл. 104, ал. 1 от ЗДСл за присъждане на обезщетение в размер на брутното трудово възнаграждение за периода от 15.02.2017 г. до влизане на съдебното решение в сила и връщане на жалбоподателката на предишната й длъжност. Не е посочена цена на иска.

В жалбата се съдържат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед. Посочено е, че заповедта не отговаря на изискванията за форма, постановена е при допуснати съществени нарушения на процедурата по оценяване, установена в Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация, които представляват самостоятелно основание за отмяна на заповедта и в нарушение на материалния закон. Сочи, че в изготвения формуляр за оценка липсват мотиви и не са посочени обективно установими факти и обстоятелства; оценката противоречи на целите на оценяването; на заключителната среща не са обсъдени критериите по чл. 13, ал. 3; мотивите на оценката са общи и не отговарят на изискванията на чл. 18, ал. 1; не са изложени съображения, поради които не е възприета оценката на оценяващия ръководител. Иска от съда да отмени оспорената заповед, да присъди на оспорващата обезщетение с правно основание чл. 104, ал. 1 от ЗДСл, да я възстанови на заеманата отпреди уволнението длъжност и да й бъдат присъдени разноските по делото.

Ответникът министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и поддържа становище за нейната неоснователност.

Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, намира, че жалбата е допустима. Подадена е от надлежна страна адресат на оспорения индивидуален административен акт и в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, считано от датата на връчването му на 15.02.2017 г. Разгледана по същество е основателна.

Ж. Е. А. Ф. е заемала длъжността "директор" на дирекция "Международни дейности, проекти и програми", в министерство на здравеопазването, длъжностно ниво 3, ръководно ниво 3Б, с ранг IV старши, на която е назначена със заповед заповед № 795/24.07.2015 г. - л. 112. Длъжността на служителката е непосредствено подчинена на главния секретар на министерството на здравеопазването, което е видно от приложената длъжностна характеристика- л. 95. За последния атестиран период за 2015 г. оценяването е "изключително изпълнение"- л. 21.

С оглед установяване на равнището на професионална квалификация и изпълнение на служебните задължения на жалбоподателката е извършено оценяване за длъжност, заемана от висш държавен служител, на ръководна длъжност с аналитични и/или контролни функции за периода от 01.01.2016 г. до 31.12.2016 г.

На 14.01.2016 г. е съставен индивидуален работен план, подписан от оценяващия ръководител / няма посочено име на оценяващия ръководител/ и оценяваната - л. 21. На 29.07.2016 г. е проведена междинна среща, при която оценяващият е констатирал, че "Д-р Е. Ф. работи активно за реализиране на националните и организационни приоритети, свързани с дейността на министерството. Координира добре дейностите по отношение на Структурните фондове на ЕС. С. изпълнението на националните програми в областта на "СПИН", "Туберкулоза" и "СПИ" и свързаните с тях специализирани донорски програми. Използва подходящи стилове за комуникация, уважава мнението на другите и демонстрира толерантност към различни гледни точки"- л. 22.

На 27.01.2017 г. е изготвена годишна оценка на изпълнението на служебните задължения- л. 23. Във формуляра е констатирано, че през оценявания период д-р Ф. не е изпълнила "преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на необходимото ниво"; "налице са пропуснати възможности за разработване на проекти, финансирани от Структурните фондове на ЕС и други донори в областта на здравеопазването"; "налице е слаба организация свързана с дейностите по участието в международни прояви на министър и на политическия кабинет"; "лошото планиране при организирането на международните дейности, както и липсата на контрол при осъществяването им от страна на директора е влошило имиджа на министерството пред българското общество и европейските институции". Прието е, че служителката не е показала необходимата квалификация и компетентност при координиране на изпълнението на дейностите на дирекцията..., няма ясни приоритети и често допуска нецелесъобразно разпределение на ресурсите. Посочено е, че има емоционални изблици, водещи до проява на грубост и неуважение към ръководените от нея служители, което ги обърква и демотивира. Често променяла позицията си, избягвала да поема отговорност за негативните резултати. В обобщението е посочено, че при изпълнение на служебните си задължения служителката не е показала потенциал за развитие.

При тези констатации оценяващият ръководител на 27.01.2017 г. е поставил на жалбоподателката оценка "неприемливо изпълнение", основание за прекратяване на служебно правоотношение по чл. 107, ал. 2 от ЗДСл поради възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността. Ф. е подала възражение на 1.02.2017 г. - л. 24. Попълнен формуляр за възражение е подаден на 6.02.2017 г., в който е посочила кои цели е изпълнила с посочени конкретни изпълнени задачи: изготвени рамкови позиции на България в Съвета по заетостта, социална политика, здравеопазване, потребителски въпроси, участие в заседания на Съвета по европейски въпроси, грами ППРБЕС, кореспонденция с МВнР, кореспонденция с офиси на СЗО, СЗО Женева, представителство на България в структури на ООН в Женева, подадени и одобрени проектни предложения и др. подробно описани. Към делото на л. 80 е представена оценка на министъра на здравеопазването в периода от 7 ноември 2014 г. до 27 януари 2017 г. д-р П. М., в която е посочено, че д-р Ф. изпълнявала всички задължения в съответствие с приоритетите в областта на здравеопазването.

Възражението на д-р Ф. против годишната оценка е прието за неоснователно от контролиращия ръководител- виж формуляр за корекция на годишна оценка за изпълнение на длъжността на л. 102-105. посочено е, че няма основание за корекция на оценката. Конкретните мотиви са че:

1. Не е осъществен контрол за изпълнение в срок по 134 преписки,

1. При планирана проверка на проект РД-134-129 са установени нередности, в резултат на което не са одобрени 73 391, 22 лв. извършени разходи по проекта,

1. По програма БГ07 през 2016 г. са установени 11 нередности в резултат на последващ контрол на процедури за възлагане на обществени поръчки, които имат финансово изражение,

1. заради занижен контрол по изпълнение на дейности по Програма БГ07 във връзка с осъществени през 2016 г. командировки в чужбина не са верифицирани разходи, с което е ощетен бюджета на МЗ,

1. В несъответствие с т. 3 от плана си за 2016 г. е допуснала по Програма БГ07 да бъдат финансирани основно строително-ремонтни дейности в психиатрични заведения, независимо от заложените в мярката приоритети за услуги в общността, чрез които да се гарантира устойчив и ефективен процес на деинституционализация,

1. Сериозно забавяне на откриване на процедура за "Доставка на апарати за церебрално функционално мониториране " по ПДП № 4 по Програма БГ07,

1. Поради лошо планиране е допуснато ЕК да стартира две процедури за нарушения срещу РБ за нетранспониране в срок на Директива 2015/565 и Директива 2015/566 по отношение на процедурите за контрол на спазване на еквивалентни стандарти за качество и безопасност на внасяните клетки и тъкани,

1. Не е създава необходима организация за подготвяне и внасяне за разглеждане на заседание на МС на проект на Национална програма за превенция и контрол на ХИВ и сексуално предавани инфекции 2016-2020 и на проект на Национална програма за превенция на туберкулозата на РБ, с което не е изпълнила т. 5 от Работния план за 2016 г.

1. Поради липса на добра организация и координация на дейностите по проекта по ОП "Региони в растеж" 2014-2020 е допуснато забавяне в уреждане на собствеността на обектите на интервенция 34 спешни отделения, 27 ЦСМП, филиали за спешна медицинска помощ към тях, неизпълнение на предварителни условия, което ще застраши отпускане на средства за спешната помощ, забавяне на процеса на подготовка на проект, който да се предостави за финансиране, неизяснени отношения с общините по отношение на собствеността на сградите,

1. поради занижен контрол системно не се спазват срокове при изпълнение на поставени задачи на дирекцията във връзка с водене на кореспонденция с управляващи, наблюдаващи и сертифициращи органи и подкрепящи звена,

1. Не във всички случаи са предприети действия за изпълнение на национални и международни здравни проекти и проекти, като например във връзка с писмо от ДМСГД "Св. И. Р." от 5.08.2016 г. не е разпоредила да се създаде необходима организация за допълнително споразумение по сключен договор за безвъзмездна финансова помощ,

Направен е извод, че Ф. не е изпълнила преобладаващата част от заложени цели в работния план за 2016 г. на нивото на изискванията, не е показала необходимата квалификация и компетентност. След получаване на окончателната оценка, която е най-ниската възможна при атестиране, министърът на здравеопазването е издал заповед № РД-15-111/14.02.2017 г., предмет на оспорване, с която служебното правоотношение на Е. А. Ф. е прекратено на осн. чл. 107, ал. 2 и чл. 108 ЗДСл.

При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение достигна до следните правни изводи:

Оспорената заповед е издадена от компетентния орган. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията, министърът е орган по назначаването на държавните служители в министерството. На основание чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма с необходимите реквизити, включително фактическото и правно основание. В случай изискванията са спазени.

Оспореният административен акт обаче е постановен при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправни норми.

Съгласно чл. 76, ал. 1 и ал. 5 ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността, като се преценява постигането на предварително определените цели, степента на изпълнение на задълженията и поставените задачи и професионалните компетентности. Оценяването се извършва на етапи. Изготвянето и целите на работния план, общата оценка, са дейности подробно регламентирани с разпоредбата на чл. 9 - 11 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация, приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г. /НУРОИСДА/. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец - чл. 16, ал. 1; чл. 18, ал. 1; чл. 19, ал. 1 НУРОИСДА. В разпоредбата на чл. 18, ал. 2 от НУРОИСДА е предвидена възможност, преди определянето на годишната оценка на изпълнението оценяващият ръководител да поиска мнение за работата на оценявания от други служители, които често работят с оценявания, а в ал. 3 е предвидено при определянето на годишната оценка оценяващият ръководител да отчита и наличната информация за мнението на външни потребители относно работата на оценявания, което има за цел да гарантира всестранното и обективно изясняване на обстоятелствата. В случая фактите за неизпълнение описани от оценяващия ръководител, представляващи фактически основания за дадената оценка, не са подкрепени с доказателства, които да установят обективност на оценяването.

За да бъде проведено правилно годишно оценяване на изпълнението за периода от 01.01.2016 г. до 31.12.2016 г., целите, които са определени в работния план на оценявания, трябва да са в максимална степен конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето, а не общо формулирани и възпроизвеждащи задълженията предвидени в длъжностната характеристика на служителя. В случая в противоречие с нормата на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата в работния план на служителката са посочени общи, а не конкретни задължения за оценявания период, които да са постижими и измерими по обем, качество и срокове. За първи път във формуляра за корекция от 6.02.2017 г. става ясно какви конкретни цели е следвало да бъдат изпълнени. В представения индивидуален работен план няма конкретни, постижими цели. В графата от формуляра "изисквания/критерии за изпълнението" е посочено само "изготвяне доклади и отчети", но не и някакви други обстоятелства, които ще се вземат предвид при оценяването. Допуснато е съществено нарушение на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата, което се отразява на качеството на работния план, а това води до опорочаване на следващите етапи от процедурата по атестиране поради невъзможност да се извърши обективна преценка дали са постигнати целите от работния план по показатели по чл. 14 от Наредбата към междинната или заключителната срещи- степен на постигане на целите и показана компетентност. В случая заключителна среща въобще не е проведена, с което е допуснато нарушение и на чл. 13 от Наредбата.

В нарушение на чл. 18, ал. 1 от Наредбата оценката на изпълнението е заменена с декларативни изводи, че служителката не е показала необходимата квалификация и компетентност при координиране на изпълнението на дейностите на дирекцията, няма ясни приоритети, допуска нецелесъобразно разпределение на ресурсите, обсъдени са емоционални изблици. Посочените нарушения на изискванията на чл. 14 и чл. 18 НУРОИСДА са съществени, опорочават изготвената оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката на изпълнението на длъжността за целия период на оценяване. Изводът, че оценката на жалбоподателката не отразява обективно изпълнението на целите, задачите и професионалните й възможности за целия едногодишен период е обстоятелството, че атестацията, получена от д-р Ф. на междинната среща е изцяло положителна. На тази междинна среща не са обсъждани действия за подобряване на изпълнението на длъжността по чл. 12, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата. Налага се извод, че са нарушени целите на атестирането по чл. 1, ал. 2 НУРОИСДА, свързани със създаване на условия за ефективно управление на изпълнението за постигане на целите на съответната административна структура; оценяване на приноса на отделния служител за изпълнението на целите на съответните административно звено и структура; и др. За пълнота следва да се отбележи и факта, че никъде в индивидуалния работен план и годишната оценка не е посочен кой е оценяващия ръководител. За оценяващ ръководител се е подписвало лице, което не е посочило име, за да бъде извършена проверка дали същото действително е оценяващ ръководител на жалбоподателката.

При така изложените съображения настоящият състав приема, че общата годишна оценка е съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалноправни разпоредби, регламентиращи целите на атестирането. Не е налице основанието по чл. 107, ал. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение, поради което заповедта следва да бъде отменена.

С оспорването е съединен иск на д-р Ф. с правно основание чл. 104, ал. 1 от Закона за държавния служител за присъждане на брутното й трудово възнаграждение за периода от 15.02.2017 г. до влизане на съдебното решение в сила. Съгласно чл. 104, ал. 1, изр. 1 от Закона за държавния служител, когато заповедта за прекратяване на служебното правоотношение бъде отменена от органа по назначаването или от съда, държавният служител има право на обезщетение в размер на основната си заплата, определена към момента на признаването на уволнението за незаконно или на неявяването му да заеме службата, за цялото време, през което не заема държавна служба, но не за повече от 6 месеца. Искът се предявява по чл. 205 от АПК срещу юридическото лице, представлявано от органа издал оспорения административен акт. В случая обаче искът не е предявен срещу министерството на здравеопазването като юридическо лице, а срещу министъра на здравеопазването, поради което е недопустим. Разпоредбата на чл. 205 от АПК следва да се тълкува в смисъл, че ответник е юридическото лице, в състава на което е включен административния орган, от чиито незаконен акт, действие или бездействие са причинени вредите. Особеното за производството по чл. 203 - чл. 207 от АПК е, че законодателят изрично посочва искът срещу кого трябва да се насочи, като в този случай изискванията за пасивната материалноправна легитимация съвпадат с тези за пасивната процесуална легитимация, т. е. срещу кого трябва да се насочи ищцовата претенция. Процесуалните предпоставки за исковото производство са свързани с възникването на право на иск и надлежното му упражняване. Процесуалната легитимация на ответника е сред положителни процесуални предпоставките за възникване на правото на иск, а липсата й има за последица недопустимост на иска. Като е предявил иск срещу административния орган, издател на оспорената заповед, ищцата е предявила недопустим иск, който следва да се остави без разглеждане.

Претенцията на оспорващата за присъждане на разноски е неоснователна, тъй като доказателства за платени такива не са представени.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,