Решение № 10596 от 26.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 7217/2026 г.

Страните не спорят, че община Конче е водещ партньор по Договор № РД-02-29-162/12.07.2019 г. за предоставяне на субсидия по Инструмента за предприсъединителна помощ за изпълнение на операция „Прилагане на мерки за защита от наводнения в общините Конче и Струмяни“, по одобрено проектно предложение № СВ006.2.12.142, сключен между Министерство на регионалното развитие и благоустройството и община Конче (водещ партньор), в партньорство с община Струмяни.

Проектът е финансиран по Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ – ИПП ТГС CCI 2014TC16I5CB006 между правителството на Република България и правителството на Република Северна Македония. Правната рамка на договора за субсидия, приет като доказателство на л. 67 по делото на АССГ, включва Регламент (ЕС) № 1303/2013, Регламент (ЕС) № 1299/2013, Регламент (ЕС) №231/2014; Регламент за изпълнение №447/2014; Делегиран регламент на комисията (ЕС) №481/2014; Регламент (ЕС) №236/2014; Регламент (ЕС, Евратом 2018/1046); Меморандум за изпълнение на Програмата за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ – ИПП ТГС CCI 2014TC16I5CB006 между правителството на Република България и правителството на Република Северна Македония, ратифициран със Закон за ратифициране на меморандума, ДВ, бр. 44 от 10.06.2016 г., в сила от 10.06.2016 г.

Управлението на средствата от европейските фондове по програмите за европейско териториално сътрудничество, се осъществява съгласно приложимото за тях право на Европейския съюз и международни договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България - арг. чл. 6 ЗУСЕФСУ. Съгласно § 5 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗУСЕФСУ, доколкото друго не е предвидено в приложимото европейско законодателство и в сключените между държавите договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България, законът се прилага и по отношение на финансовата подкрепа по тези програми, включително относно извършването на плащанията към бенефициентите, верификацията и счетоводното отчитане на разходите, като според т. 3 на същата разпоредба тези отношения се уреждат с акт по чл. 7, ал. 4, т. 4 ЗУСЕФСУ.

Анализът на сочената регламентация обосновава извода, че в процесния случай приложение намират както разпоредбите на ЗУСЕФСУ, отнасящи се до верифицирането на средства и възстановяване на недължимо и надплатени суми по тези програми, така и Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г.), издадена на основание посочената законова делегация.

При анализ на цитираната правна рамка обаче следва да се отчете, че от съвкупното тълкуване на § 5 ДР на ЗУСЕФСУ и на Меморандума, се извежда изводът, че по отношение на програмите за европейско териториално сътрудничество националният закон намира приложение само доколкото специалният ред не е уреден от приложимото право на Европейския съюз, международните договорености между участващите държави и правилата на самата програма.

В тази насока Меморандумът с чл. 4, ал.1 определя Главна дирекция „Управление на териториално сътрудничество“ в МРРБ на Република България като единствен Управляващ орган за целите на параграф 1 на чл. 123 на Регламент (ЕС) № 1303/2013 година. УО е отговорен за управлението и изпълнението на Програмата в съответствие с принципите на добро финансово управление и разпоредбите на чл. 125 от Регламент (ЕС) №1303/2013 и параграфи 1, 2 и 4 на чл. 23 от Регламент (ЕС) №1299/2013 (виж чл.4, ал.2 на Меморандума). Съгласно чл. 17, ал.1 на Меморандума, УО е отговорен за разплащане на допустимите верифицирани разходи към български и македонски водещи бенефициери. Правилата за допустимост на разходите са съобразно правилата на приложимите по-горе посочени регламенти.

С Регламент (ЕС) № 1303/2013 се установяват общоприложимите разпоредби за европейските структурни и инвестиционни фондове. В съображение 2 от регламента е предвидено, че поради спецификата на цел "Европейско териториално сътрудничество" конкретните правила следва да бъдат определени в специален регламент. Такъв е Регламент (ЕС) № 1299/2013 относно специалните разпоредби за подкрепата от Европейския фонд за регионално развитие по цел "Европейско териториално сътрудничество".

Съгласно чл. 21 от Регламент (ЕС) № 1299/2013 държавите членки, участващи в програмата за сътрудничество, определят единен управляващ орган, а съгласно чл. 23 всяка държава членка определя орган или лице, което извършва проверките по отношение на бенефициерите на нейната територия. Когато тези проверки не се извършват от УО, последният се уверява, че разходите на бенефициерите са проверени от определения контролен орган.

Приложение намират и Решение № 156 от 21.03.2014 г. и Решение № 679 от 11 август 2016 година на Министерския съвет.

Следва да се отбележи още, че съгласно чл. 1, ал. 2, т. 2 от Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г., нейните разпоредби намират приложение по отношение на двустранните програми за трансгранично сътрудничество по външните граници на Европейския съюз - Република България - Република Сърбия, Република България - Република Турция и Република България - Република Северна Македония.

С оспореното в настоящото производство писмо изх. № 99-00-2-340

Съдът е следвало да извърши проверка на приложимата правна рамка, като установи, съдържат ли пряко приложимите по-горе посочени международни нормативи специални правила за възстановяване от бенефициери на неправомерно платени и надплатени супи по процесната програма. При липса на специален норматив, приложение намира националната НАРЕДБА № Н-3 от 22.05.2018 г.

Съгласно чл. 35, ал. 1 от НАРЕДБА № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество, бенефициерът възстановява предоставената с акта по чл. 2, ал. 1 финансова подкрепа, когато е: 1. определена индивидуална финансова корекция; 2. недължимо платена или надплатена, както и неправомерно получена или неправомерно усвоена сума по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. В алинея втора и трета на същата норма е определен реда, по който следва да бъде издаден акта по възстановяване на сумата. Според алинея втора, в случаите по ал. 1, т. 1 управляващият орган определя сумата за възстановяване и отчита вземане по програмата въз основа на акта по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ (сега ЗУСЕФСУ), а според алинея трета, в случаите по ал. 1, т. 2 управляващият орган отчита вземане въз основа на акт за установяване на публично вземане (АУПДВ), издаден във връзка с чл. 62 от Закона за публичните финанси по реда на чл. 166, ал. 2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.

От съдържанието на оспореното писмо е видно, че с него УО стартира процедура по възстановяване на недопустими разходи в размер на 65 739, 22 евро.

Както касационният състав посочи, две са хипотезите, даващи възможност за такова възстановяване: 1. Въз основа на акта за определяне на ФК; 2. Въз основа на АУПДВ, освен ако международен норматив не предвижда друг ред. В случая очевидно не става въпрос за възстановяване в следствие на "определена финансова корекция", т.к. актът за определянето й е бил отменен по съдебен ред, поради което са неправилни и изводите на съда за пререшаване на спор за определяне на ФК, приключил с решение по адм.д. № 7034/2024г. на ВАС. РУО нито твърди, нито насочва към акт за ФК поради допусната нередност. Мотивите са за неспазване на процедура по уведомяване за форсмажор, което насочва към извод за недопустимост на разхода. Видно от съдържанието на писмото, със същото се уведомява бенефициера за стартирала процедура по възстановяване на суми, за които след проверка РУО приема, че са недопустими. Неправилен е изводът на състава на АССГ в насока, че след като тези суми са вече верифициран разход, то РУО не може да стартира процедура за възстановяването им като недължимо платени. Ако по отношение на публични разходи/разходи представляващи средства от фондове на ЕС или по други проекти, впоследствие е установено, че са неправомерно или недължимо платени, като сторени в нарушение на нормативната уредба (според административния орган), приложим е редът на алинея трета на чл. 35 от Наредба № Н-3/2018 г., т. е. събирането им чрез издаване на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на чл. 166, ал. 2 ДОПК. Посочената правна регламентация налага извод, че в тези случаи се извършва повторна преценка на вече платени средства, която не следва реда по ЗУСЕФСУ, а съвсем различен такъв – производството по чл. 166 ДОПК, завършващо с акт за установяване на публично държавно вземане.

Константна е практиката на ВАС при проверка на АУПДВ в насока, че: Не може да се сподели становището, че във всички случаи АУПДВ в хипотезата на чл. 35, ал. 3 от Наредба № Н-3/2018 г. следва да бъде издаден след влизане в сила на друг, предхождащ го акт за установяване на вземането по основание и размер, доколкото по дефиниция призван на стори това е именно актът по чл. 166, ал. 2 ДОПК. Възприемането на обратното становище би означавало застъпването на тезата, че в тези случаи следва да бъдат издадени и влезли в сила два индивидуални административни акта, с еднакво по същество съдържание – установяващи по основание и размер едно и също публично държавно вземане в обхвата на чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК, което извън въпроса за допустимостта на едно такова правно положение (виж например чл. 27, ал. 2, т. 1 и т. 2 от АПК) е лишено от всякаква правна логика и е в пълно противоречие с основните принципи за бързина и процесуална икономия в административния процес (виж:Решение № 2386 от 11.03.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10710/2024 г.).

Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ, съгласно които междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта. Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл. 57 и 58 ЗУСЕФСУ. Верифицирането (признаването) на извършените разходи по изпълнението тук е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Производството по установяване на недължимо платени или надплатени суми и това по верификация на заявени с искане за плащане разходи по чл. 60 и сл. ЗУСЕФСУ са две същностно различни по своя характер процедури, инициирани по различен ред, прилагани на различно основание и в различни производства. В единия случай органът, сезиран с искане за верификация на извършени по съответния проект разходи, извършва първична проверка за допустимост на тези средства, съобразявайки правилата по чл. 57 ЗУСЕФСУ и документите, приети по реда на чл. 26, ал. 1 с. з., в резултат на което се произнася с акт, обективиращ становището му относно съответствието на така заявените разходи с поставените от законодателя и УО изисквания, което предопределя и тяхното плащане или не. А във втория – се касае до извършване на повторна проверка на вече платени средства по конкретния проект, следваща съвсем различен ред, а именно – производството по чл. 166, ал. 2 ДОПК, завършващо именно с издаването на акт за установяване на публично държавно вземане.

В случая, видно от съдържанието на писмото, РУО открива производство по възстановяване на недопустим разход; уведомява бенефициера за това стартиране; определя сума за възстановяване в рамките на така стартиралото производство в размер на 65 739, 22 евро; дава възможност на бенефициера да изрази съгласие по сумата и прочие.

Проверката за допустимост на съдебното производството срещу това писмо следва да съдържа анализ на приложимия норматив в частта за възстановяване на недължимо платени суми по Програмата. При липса на нарочен норматив в приложимите международни актове и по програмата, приложение намират националния ЗУСЕФСУ и Наредба № Н-3/2018 г. Във всички случаи обаче, писмото на РУО, с което се уведомява бенефициер по Програмата за стартирала процедура по възстановяване на недопустими, но изплатени средства по проекта няма характеристиките на самостоятелен административен акт, а представлява етап от процедурата по това възстановяване.

Касационният състав при тези съображения приема, че писмото няма характеристиките на ИАА. То е етап от процедура по възстановяване на недопустими (но вече верифицирани и изплатени) разходи на Програмата, като няма характеристиките на самостоятелен административен акт нито в процедура по изпълнение на ФК, нито в процедура по верификация по смисъла на чл. 57 и сл. ЗУСЕФСУ.

Ето защо и решението на съда следва да бъде обезсилено на основание чл. 221, ал.3 АПК, като производството по жалбата следва да бъде прекратено, след като оспорването на община Конче се остави без разглеждане.

Предвид изхода на спора, на МРРБ се дължат разноски за две съдебни инстанции в размер на 400 евро юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции и 692,49 евро разноски за превод.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.3 от Административнопроцесуалния кодекс, съставът на Върховния административен съд