Решение № 4950 от 20.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1432/2017 г.

Решение № 4950 от 20.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1432/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Тодор Тодоров Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, подадена чрез процесуалния му представител - юрк. Н. Б. - К., срещу решение № 12547 от 21.11.2016 г., постановено по адм. дело № 4271/2016 г. по описа на Върховния административен съд - шесто отделение, с което е отменена Наредба № 27 от 30.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Образна диагностика", издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ, бр. 57 от 27.07.2010 г. С решението си съдът е осъдил Министерството на здравеопазването да заплати на жалбоподателите разноски по делото както следва: на Сдружение "Българска болнична асоциация" със седалище и адрес на управление гр. С., разноски по делото в размер на 430 лв.; на "Сдружение на общинските болници в България" със седалище и адрес на управление гр. П., разноски по делото в размер на 410 лв.; на Сдружение "Национално сдружение на частните болници" със седалище и адрес на управление гр. С., разноски по делото в размер на 410 лв.; на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" със седалище и адрес на управление гр. С., разноски по делото в размер на 410 лв. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго, с което да бъде отхвърлено оспорването. Претендира се присъждането на юрисконсултско възнаграждение. Прави се възражение за прекомерност на хонорарите които са заявили представителите на ответната страна. Ответниците - Сдружение "Национално сдружение на частните болници", Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" и Сдружение "Българска болнична асоциация", чрез пълномощника си адв. Х. Н., в съдебно заседание изразяват становище за неоснователност на жалбата. Моли същата да бъде оставена без уважение и да бъде потвърдено обжалваното решение. Претендира присъждане на разноски за настоящата инстанция. Представя списък по чл. 80 ГПК. Ответникът - "Сдружение на общинските болници в България" - не ангажира становище по жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалваното решение. Върховният административен съд в настоящия си състав намира, че касационната жалба е подадена от надлежна - страна участник в първоинстанционното производство и в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. С обжалваното решение на Върховния административен съд - шесто отделение, е отменена Наредба № 27 от 30.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Образна диагностика", издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ бр. 57 от 27.07.2010 г. За да постанови този правен резултат първоинстанционният съд е приел, че няма данни да са публикувани доклад или мотиви към проекта, по делото и административната преписка няма твърдения и данни мотивите за издаването на оспорената наредба да се съдържат в друг документ или помощен акт, или такъв да е бил публикуван за обсъждане на интернет-страницата на министерство на здравеопазването. Изложил е доводи, че при издаване на оспорваната наредба са допуснати нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА. Цитираната разпоредба урежда изискванията за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт, заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. В ал. 2 от същата разпоредба е изрично и подробно регламентирано, какво следва да бъде съдържанието на мотивите. Според съда в мотивите към проекта за наредба и доклада към него не е посочено: 1. какви финансови и други средства са необходими за прилагането на новата уредба, 2. очакваните резултати от прилагането на наредбата /вкл. финансови/ - относно въздействието на правните норми върху качеството на предоставяните медицински и здравни услуги и достъпа до тях, и 3. анализ за съответствие на наредбата с правото на Европейския съюз. В заключение съдът е приел, че липсата на надлежна обосновка в мотивите на оспорената наредба по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства извършването на съдебния контрол по същество на съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалноправните разпоредби. По изложените съображения липсата на мотиви е определена като съществено нарушение на процесуалните правила, което съставлява самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорената наредба и обуславя необходимостта от нейната отмяна. Решение е правилно. В касационната жалба се правят две групи самостоятелни оплаквания. Първата от тях е за недопустимост на оспореното първоинстанционно решение по смисъла на чл. 209, т. 2 АПК, обосновано с това, че жалбоподателите нямат правен интерес от оспорване на наредбата. Втората група оплаквания, развити като алтернативни, са за неправилност на съдебното решение по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, изразяващи се в необоснованост на изводите на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА. По направените оплаквания настоящата инстанция съобрази следното: Недопустимо по смисъла на закона - чл. 209, т. 2 АПК е онова съдебно решение, което не отговаря на изискванията, при които делото следва да се реши по същество, каквото изискване е съдът да е сезиран с редовно подадена жалба от надлежна страна. В конкретния случай оплакването за недопустимост на решението на тричленния състав се обосновава с това, че четирите дружества с нестопанска цел, които са подали жалбите, по които е образувано първоинстанционното дело, нямат право на оспорване по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК, тъй като по никакъв начин оспорената наредба не засяга техните прави или законни интереси или поражда задължения за тях. Настоящата съдебна инстанция намира направеното оплакване за неоснователно. Жалбата, по която е образувано процесното дело, е подадена от четири сдружения - юридически лица с нестопанска цел в обществена полза, които са организации по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК във вр. с § 1, т. 2 ДР АПК. В устава на всяко от сдруженията са включени цели и задачи, свързани със защита и подобряване на здравното обслужване на гражданите, осигуряване на подходящи условия и среда за функциониране на болничните заведения, развитие на пазара на медицинските услуги, създаване на устойчива практика по здравни въпроси и др. подобни. Поставените с уставите на сдруженията цели и задачи засягат всички аспекти на здравеопазването, между които и болничната медицинска помощ без оглед на конкретните заболявания. Правният интерес на сдруженията с нестопанска цел в обществена полза е обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени (ТР № 2 от 12.02.2010, т. по т. д. № 4/2009 г. на ОСК на ВАС). По направените оплаквания за неправилност на съдебното решение на тричленния състав, настоящата касационната инстанция намира за установено следното: Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон (ЗНА) с Г. трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на изрично посочени принципи, сред които и принципа на обоснованост /пр. 1 от посочената правна норма/. А разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. В случая се установява, че тези процесуални правила не са спазени. Правилни са изводите на тричленния състав на ВАС, че мотивите към проекта на процесната наредба не съдържат задължителното съдържание по чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 ЗНА - финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба /т. 3/; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива /т. 4/ и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз /т. 5/. Не е спазен и принципа за обоснованост по чл. 26, ал. 1 ЗНА. ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицински стандарт "Образна диагностика". С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за наредбата липсва посоченото задължително съдържание на мотивите. Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетява възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 ЗНА, не може да бъде проверено дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Законовото изискване към съдържанието на мотивите, респ. доклада към проекта за нормативен акт, не е самоцелно, а представлява гаранция за спазване принципите за законност, последователност, предвидимост, пропорционалност, публичност и прозрачност по Г. втора от АПК. Законосъобразен е изводът в проверяваното съдебно решение за липса на мотиви при приемането на атакуваната наредба, в разрез с императивната норма на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, на чл. 8 и чл. 12 АПК - законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка, ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, трябва да съдържат: 1). причините, които налагат приемането; 2). целите, които се поставят; 3). финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4). очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5). анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган - Сравн.: чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение. Съответна на цитираната нормативна уредба е преценката на съда за допуснати нарушения на чл. 28, ал. 2, т. 1-5 ЗНА поради липса на всички задължителни за мотивирането проекта на акта реквизити. Формално към наредбата присъстват мотиви, възпроизведени дословно и в доклада относно приемането й, но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което атакуваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 АПК претенцията за присъждане на разноски заявена от ответната страна - Сдружение "Българска болнична асоциация" със седалище и адрес на управление гр. С., е основателна, като своевременно направена и доказана. Направеното възражение от процесуалния представител на министъра на здравеопазването за прекомерност на претендирания адвокатски хонорар е неоснователно, тъй като разпоредбата на чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения след изменението й от 25.10.2016 г. (ДВ. бр. 84) предвижда - за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес, извън случаите по ал. 2 възнаграждение в минимален размер 500 лв., с оглед изложеното договореното и заплатено адвокатско възнаграждение от 400 лева не е прекомерно. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,