Решение № 15025 от 9.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8671/2009 г.

Решение № 15025 от 9.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8671/2009 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Булгаргаз" ЕАД със седалище и адрес на управление гр. София, ж. к. Люлин 2, бул. "Панчо Владигеров" № 66, представлявано от Димитър Гогов - изпълнителен директор против решение № 5497/27.04.2009 г., постановено по адм. д. № 1099/2008 г. от тричленен състав на ВАС. Доводите са за неправилност на съдебния акт като постановен в противоречие с материалния закон и необоснованост. Иска се отмяната му и решаване на делото по същество. Ответникът Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР), представлявана от юрисконсулти Кованджиев и Тренева оспорват касационната жалба като неоснователна. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на съдебния акт. Върховният административен съд, петчленен състав, за да се произнесе взе предвид следното: С обжалваното решение тричленният състав на ВАС отхвърля като неоснователна жалбата на "Булгаргаз" ЕАД със седалище и адрес на управление гр. София срещу решение № Ц-098/20.12.2007 г., издадено от Държавна комисия за енергийно и водно регулиране в частта му по т. 1 и т. 2, с които е утвърдена, считано от 01.01.2008 г. 1. пределна цена на природния газ при продажба от обществения доставчик на крайните снабдители и на потребителите, присъединени към газопреносната мрежа в размер на 365, 10 лв. (1000 м3 (без ДДС) и 2. пределна цена на природния газ при продажба от обществения доставчик на потребители, присъединени към мрежи ниско налягане, собственост на "Булгаргаз" ЕАД, в размер на 372, 82 лв.) 1000 м3 (без ДДС). За да постанови този резултат първоинстанционният съд приема, че административният орган утвърждава близки до прогнозираното от "Булгаргаз" ЕАД %-тно увеличение на природния газ, като разпределя същото върху два тримесечни периода, а не само върху първото тримесечие и този начин дава отражение на конкретните стойности на утвърдените пределни цени. На спорния по делото въпрос дали са спазени изискванията на Наредбата за регулиране на цените на природния газ (НРЦПГ) (Приета с ПМС № 131/15.06.2004 г., обн., ДВ, бр. 55/22.06.2004 г., изм. и доп., бр. 64 от 07.08.2007 г.) от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране при утвърждаване на оспорените цени на природния газ, първоинстанционният съд отговаря положително като възприема безкритично заключението по изслушаната единична и разширена съдебно-счетоводна експертиза и обосновава извод за спазване на изискванията на чл. 17, ал. 3 и ал. 5 от НРЦПГ и издаване на решението от компетентния регулаторен орган при спазване на материалноправните и процесуалноправни изисквания и съобразяване с целта на закона. Решението е неправилно, постановено в противоречие с материалния закон. Съгласно чл. 21, ал. 1 т. 6 от Закона за енергетиката ДКЕВР осъществява регулиране на цените в случаите, предвидени в закона. Сред тях са и цените по които общественият доставчик продава природен газ на крайните снабдители на природен газ (т. 5а ЗЕ) и които са предмет на регулиране с оспорения административен акт. Правомощията и функциите на комисията в качеството и на регулаторен орган са регламентирани в Закона за енергетиката (чл. 21, чл. 30 и чл. 32), а редът за утвърждаване, определяне и изменение на цени е регламентиран в Глава трета на Наредба за регулиране на цените на природния газ (НРЦПГ). Предмет на регулация в конкретния случай са поискани от "Булгаргаз" ЕАД за утвърждаване пределни цени на природния газ при продажба от обществения доставчик на крайните снабдители и на потребителите, присъединени към газопреносната мрежа и при продажба от обществения доставчик на потребители, присъединени към мрежи ниско налягане, собственост на "Булгаргаз" ЕАД за първо тримесечие на 2008 г. "Булгаргаз" ЕАД е собственик и оператор на газопреносна система, включваща и подземно газохранилище (ПГХ) за снабдяване с природен газ на потребителите в страната. То е единственото предприятие на територията на страната, извършващо дейностите по пренос и обществена доставка на природен газ, за което дружеството има издадени от ДКЕВР лицензии. Предвид посочения статут на касатора - методът на регулиране, използван от административния орган при определяне на цените на природния газ следва да е "норма на възвръщаемост на капитала", правно и императивно установен с нормата на § 2 от Преходните и заключителни разпоредби на НРЦПГ. Според дефиницията на посочения основен метод на ценово регулиране, дадена в чл. 4, ал. 1, т. 1 НРЦПГ "норма на възвръщаемост на капитала" ("разходи плюс") е с регулаторен период не по-кратък от една година, при който комисията след регулаторен преглед утвърждава цени въз основа на утвърдени необходими приходи, включващи прогнозни икономически обосновани разходи и възвръщаемост, както и прогнозни количества, а през време на регулаторния период в каквато насока е искането на "Булгаргаз" ЕАД, цените могат да бъдат изменяни при наличие на обстоятелства, чието настъпване не е могло да бъде предвидено при утвърждаването на цените и води до съществено изменение на утвърдените им ценообразуващи елементи и на финансовото състояние на енергийното предприятие. Следователно и според посоченото правно основание за произнасяне на решение № Ц-098/20.12.2007 г. от ДКЕВР - чл. 21, т. 6 и чл. 30, ал. 1, т. 5а и 6а и ал. 4 ЗЕ и чл. 21 НРЦПГ - комисията упражнява правомощието си да утвърди цени в рамките на регулаторния период (1 година), но като променя само един от ценообразуващите елементи - разходите за закупуване на природен газ от обществения доставчик (чл. 21 във връзка с чл. 17, ал. 3 и ал. 4 от НРЦПГ). С оглед спецификата на материята, уредена в ЗЕ, решаващият състав на ВАС допуска и изслушва по делото единична и разширена съдебно-икономически експертизи. За да отговорят на спорния по делото въпрос - формирана ли е според правилата на НРЦПГ утвърдената по т. 1 и т. 2 от атакувания административен акт цена на природния газ, вещите лица правят подробен анализ на извършваните от "Булгаргаз" ЕАД дейности, на цените, с които оперира в тях, както и на разликата в методите на прогнозиране, които използва обществения доставчик от една страна и регулаторния орган - от друга. Според вещите лица целесъобразната процедура, която позволява прецизно да се извърши ценово регулиране на природния газ на входа и изхода на газопреносната система, за да се ликвидира спора относно размера на прогнозните ценообразуващи фактори и реално приложена от ДКЕВР процедура се реализира в няколко стъпки, включващи определянето на цената на газа съгласно правилата на чл. 17 НРЦПГ, обявяването на цената и прилагането и в тримесечния период, анализ на цената след приключване на тримесечния период, определяне на грешките в прогнозите. За конкретния съдебноадминистративен спор са релевантни изводите на вещите лица само досежно спазването на процедурата при регулиране на утвърдените цени, така както е разписана в НРЦПГ. Вещите лица съобразяват предоставените от заявителя съгласно наредбата и приети от ДКЕВР прогнозни данни като основа за разчета на цената на входа на газопреносната мрежа и използват съответен алгоритъм за получаване на среднопретеглени оценки. Изчисленията са дадени в табличен вид, съгласно който цената на входа на газопреносната система с предоставените данни от страна на "Булгаргаз" ЕАД е изчислена в размер на 370, 8 лв. за 1000 куб. м природен газ без ДДС. Според експертите утвърдената с процесното решение цена на ДКЕВР при предложените от "Булгаргаз" ЕАД и приетите от регулатора прогнозни данни в размер на 365, 10 лв. за 1000 куб. м е по-ниска от получената при прилагане на чл. 17, ал. 3 НРЦПГ и не включва 0, 5% надценка и 19, 73 лв. за 1000 куб. м - цена на пренос на природен газ по газопреносната мрежа. Тъй като в ценообразуването по цитирания по- горе текст природния газ от газохранилището в Чирен участва с количества съгласно общия баланс-заявки потребление и цена, определена на база среднопретеглена цена на нагнетения газ за съответното тримесечие плюс цена за съхранение определена съгласно чл. 22 от Наредбата, при съобразяване на включеното от газохранилището количество природен газ и неговата цена по отчетните данни на обществения доставчик вещите лица заключават вече, че се получава цена на входа на газопреносната система в размер на 361 лв. за 1000 куб. м природен газ без ДДС. Така изчислена посочената цена дава основание да се приеме, че утвърдената с процесното решение цена в размер на 365, 10 лв. за 1000 куб. м съдържа надценка по чл. 17, ал. 5 НРЦПГ в размер на 0, 5%. Както бе посочено по-горе, останалите сценарий, разработени от вещите лица и посочени в експертизата са на база фактически стойности на ценообразуващите елементи след процесния период, поради което не следва да се обсъждат предвид проверката за законосъобразност на административния акт към момента на произнасянето му. Като краен извод вещите лица посочват, че съгласно прогнозните данни, включая цената на газа от ПГХ "Чирен" при утвърждаване на оспорените цени реално е отчетена надценка по чл. 17, ал. 5 НРЦПГ в размер на 0, 5% върху цената на газопреносната мрежа, вместо нормативно установената в размер на 3%. Този извод е потвърден от вещите лица и в съдебно заседание пред тричленния състав на ВАС, проведено на 10.02.2009 г., като според тях по този начин е допуснато нарушение на правилата на ценообразуването. Касационната инстанция изцяло споделя заключението на експертите, намира, че изводите са им в резултат на подробни изчисления, базирани на относимите прогнозни данни, така както изисква Наредбата и установяват в крайна сметка неспазване на условията и реда за регулиране на цените на природния газ. Обсъденото подробно икономическо заключение дава основание настоящия състав да приеме, че нормативно установената надценка по чл. 17, ал. 5 НРЦПГ, независимо от размера, приложен на практика при утвърждаване на цените в оспорения административен акт, увеличава автоматично размера на цената на природния газ на входа на газопреносната мрежа, която оказва решаващо значение на останалите ценообразуващи елементи по веригата до крайния размер на прилаганите от обществения доставчик цени. Формираната по този начин цена не кореспондира на общите принципи от които се ръководи регулаторния орган, закрепени в разпоредбите на чл. 23 и чл. 31 ЗЕ, и по-конкретно по чл. 31, т. 2 и т. 4 ЗЕ според които регулираната цена на енергийните предприятия трябва да възстановява икономически обоснованите разходи за дейността им, и да осигурява икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала. Както разходите така и нормата на възвръщаемост на капитала са реални величини, а предвидената в Наредбата надценка по същество определя влиянието на тези реални величини върху крайния размер на цената посредством презюмиране на определена зависимост, в случая процентна. Разбира се, разсъжденията в тази посока са само за яснота на изложението на настоящото решение. Административният орган е обвързан изцяло от императивно регламентираните методи за регулиране на цените на природния газ, от правилата за тяхното образуване, респективно изменение, и в крайна сметка утвърждаване. Ето защо, независимо от регулаторните правомощия по чл. 23 и чл. 24 ЗЕ да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите и да създава стимули за ефективна дейност на регулираните енергийни предприятия, ДКЕВР не е освободена от задължението за спазване на нормативно посочените правила и условия за формиране на цените на природния газ, както и за подробно и ясно изложение в съобразителната част на решението на начина на формиране на цените на природния газ, възприетия метод на ценово регулиране и спазването, респективно промяната в противоречие - както е в конкретния случай- с нормативно закрепената надценка по чл. 17, ал. 5 НРЦПГ от 3%, което не е сторено в индивидуалния административен акт. От обстоятелствената част на решение № Ц-098/20.12.2007 г. е видно, че освен подробното статистическо отразяване на общото финансово състояние на енергийното предприятие на прогнозни технически и икономически показатели, основния ръководен мотив при утвърждаване на регулираните цени на природния газ на който стъпва ДКЕВР е основния принцип, за чието спазване регулаторния орган трябва да следи служебно при изпълнение на правомощията си за ценово регулиране, а именно осигуряването на баланс между интересите на енергийните предприятия и на потребителите, както и между отделните категории енергийни предприятия (чл. 23, ал. 1, т. 2 и т. 3 във връзка с чл. 31 ЗЕ). Но това не е достатъчно както бе посочено по-горе за да бъде проверена законосъобразността на административния акт, издаден в изпълнение на правомощието на регулаторния орган в тази динамична и сложна материя, свързана с търговията с природен газ. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че решение № Ц-098/20.12.2007 г. е незаконосъобразно, постановено при неспазване на съществен елемент на формата-решаващите мотиви, обосноваващи акта, съображенията за възприетия метод на ценово регулиране, за спазване на реда на утвърждаване на цените, през призмата на общозадължителните принципи на ценово регулиране, което не позволява да бъде проверено волеизявлението на ДКЕВР, обективирано в индивидуалния административен акт на всички основания по чл. 146 АПК. Като разсъждава в обратна посока и приема законосъобразност на оспореното решение на ДКЕВР, решаващият съд произнася неправилен в противоречие с материалния закон съдебен акт, който следва да бъде отменен с настоящото решение. Делото е изяснено от фактическа страна и следва да бъде постановено решение по съществото на спора с отмяна на решение № Ц-098/20.12.2007 г. на ДКЕВР в оспорените му части и връщане на административната преписка на административния орган за ново произнасяне по заявлението на "Булгаргаз" ЕАД при спазване на указанията по прилагане и тълкуване на закона. Водим от горното, на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия