Решение № 14571 от 25.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4796/2020 г.

Решение № 14571 от 25.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4796/2020 г., IV о., докладчик съдията Тодор Петков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), представляван от упълномощения представител главен юрисконсулт Митев, срещу решение № 40 от 17.02.2020 г., постановено по адм. дело № 378/2019 г. от Административен съд – Добрич, с което е отменено решение за налагане на финансова корекция (РНФК) № 08/121/07545/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/328/21.05.2019 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, с което на А. Господинов е определена финансова корекция в размер на 68 547, 69 лв., съставляваща 100 % от предоставена финансова помощ по договор № 08/121/07545//22.10.2015 г. В касационната жалба са развити оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Прави се искане за отмяна на обжалваното решение и постановяването на ново по същество, с което жалбата срещу оспорения административен акт да бъде отхвърлена. Претендира се и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът – А. Господинов, чрез процесуалния представител адвокат Георгиева, в писмен отговор оспорва жалбата като неоснователна. Моли съда да я отхвърли и да се остави в сила обжалвания съдебен акт. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е и основателна. Производството пред Административен съд – Добрич е било образувано по жалба на А. Господинов срещу решение за налагане на финансова корекция № 08/121/07545/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/328/21.05.2019 г. на изпълнителния директор на ДФЗ за налагане на финансова корекция. С него на лицето е наложена финансова корекция в размер на 68 547, 69 лв., съставляваща 100% от предоставена финансова помощ по договор № 08/121/07545//22.10.2015 г., сключен между ДФЗ и А. Господинов за финансова помощ, определена съобразно Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 – 2013 г., поради неизпълнение на залегналите в бизнес плана показатели. С обжалваното решение № 40 от 17.02.2020 г. по адм. дело № 378/2019 г. Добричкият административен съд е отменил оспорения акт. За да постанови този резултат е приел, че процесното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при наличие на фактически и правни основания за неговото издаване и при спазване на административнопроизводствените правила. Съдът обаче е счел административния акт за материално незаконосъобразен. Приел е, че съгласно чл. 16 от Наредба № 8, кандидатите за подпомагане представят бизнесплан по образец с подробно описание на планираните инвестиции и дейности за период не по-малък от 5 г., а в случаите на създаване на трайни насаждения или извършване на строително-монтажни работи, за 10-годишен период. Бизнеспланът по ал. 1 трябва да показва значително подобряване на цялостната дейност на земеделското стопанство на кандидата или на земеделските стопанства на членовете на организациите на производители чрез постигане на една или повече цели съгласно чл. 2, ал. 2. По силата на чл. 4. 14 от сключения договор ползвателят се е задължил да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора и приложенията по него. В случая инвестицията е извършена, но не са реализирани приходи в размер на одобрения бизнес план, което според административния орган доказва липсата на икономическа жизнеспособност, което е и основание да наложи финансова корекция. Съдът е посочил още, че органът не е взел предвид обстоятелството, че инвестицията е изпълнена и реализираните приходи макар и не в одобрения размер се увеличават, с всяка следваща година, като най-висок е процентът между реализирани приходи и такива по бизнес плана за 2019 г., установено от вещото лице. На следващо място административният орган не е взел предвид и обстоятелството, че договорът е сключен през 2015 г. и към момента както на проверката, така и на постановяване на оспорваното решение, мониторинговият период от 5 г. по договора не е изтекъл, а това е условие за връщане на финансовата помощ. Не е изтекъл и срокът от пет години от крайното плащане към бенефициера съгласно чл. 71, § 1 от Регламент /ЕС/ № 1303/2013 г. Посочено е също, че административният орган е определил размера на финансовата корекция съгласно чл. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 г. -2013 г. Съгласно § 4, ал. 3 от ПЗР на ЗУСЕСИФ по отношение плащанията по ПРСР следва да се прилагат правилата по ЗПЗП и подзаконови нормативни актове по прилагането му. Нарушенията, тежестта и размерът на финансовите корекции са посочени в приложението към методиката. В конкретния случай обаче, тази Методика е неприложима. За да се обоснове е съобразил решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г., с което Върховният административен съд е прогласил нищожността на Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г., съобразно т. 30 от която е определен размерът на наложената финансова корекция, както и че това решение е оставено в сила с решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС (обн. ДВ, бр. 47 от 14.06.2019 г.). С оглед правната същност на нищожността и предвид субсидиарното приложение на разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, съдът е приел, че обявената нищожност на нормативния акт има действие от момента на издаването му, поради което прогласената за нищожна Методика била нищожна още към момента на приемането й, поради което не е могла да породи валидни правни последици. С оглед на това решението за налагане на финансова корекция се явявало незаконосъобразно и като такова съдът го е отменил. Обжалваното решение е неправилно, тъй като неправилно е приложен материалния закон, а върху правилно установени факти съдът е изградил неправилни прави изводи, поради което решението е и необосновано. Безспорно е по делото, че на 22.10.2015 г. между ДФЗ и А. Господинов е сключен договор № 08/121/07545 за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от ПРСР 2007-2013 г. Съгласно т. 4. 14 от договора ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в съответствие с одобрения проект, изискванията на договора и приложенията към него. Съгласно т. 4. 17 ползвателят е длъжен да съхранява всички оригинални документи, свързани с инвестицията. По силата на т. 4. 19 от договора, ползвателят е длъжен да използва придобитите активи, предмет на договора, единствено по предназначението, което е посочено в представения от ползвателя и одобрен от фонда бизнес план – неразделна част от договора. В т. 8. 1 от договора е посочено, че в случай, че ползвателят на помощта наруши което и да е нормативно (регламентирано в Наредба № 8) и/или договорно задължение след изплащане на финансовата помощ, той дължи на фонда обезщетение за неизпълнение в размер на цялата получена финансова помощ, ведно със законната лихва върху получената сума. Съгласно § 1, т. 12 от ДР на Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програма за развитие на селските райони 2007-2013 г. (Наредба № 8), "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени от кандидата и допустими за финансиране по ПРСР. Кандидатите по чл. 13, ал. 1 от Наредба № 8 подават в областната дирекция на фонда по чл. 43 от Устройствения правилник на ДФЗ по място на извършване на инвестицията Заявление за подпомагане по образец, съгласно приложение № 10 и прилагат документи съгласно приложение № 11. Бизнес планът се представя на хартиен и електронен носител. Съгласно разпоредбата на чл. 16, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8, кандидатите представят бизнес план по образец съгласно приложение № 5 с подробно описание на планираните инвестиции и дейности за период не по-малък от 5 години, а в случаите на създаване на трайни насаждения или извършване на строително-монтажни работи - за 10-годишен период. Бизнес планът по ал. 1 трябва да показва значително подобряване на цялостната дейност на земеделското стопанство на кандидата или на земеделските стопанства на членовете на организациите на производители чрез постигане на една или повече цели съгласно чл. 2, ал. 2 и чл. 3 от Наредба № 8. Съгласно разпоредбата на чл. 31, ал. 2 от Наредба № 8 решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с тази наредба и 2. гарантираните бюджети по чл. 25, ал. 1 и критериите за оценка, посочени в приложение № 8. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности на планираните приходи са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. В § 1, т. 17 от Наредба № 8 е дадена легална дефиниция на понятието "Икономическа жизнеспособност", а именно: генерирането на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на земеделското стопанство за периода на бизнес плана. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са относими за постигане на целите на мярка 121, тъй като по този начин се доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта за съответния период. Предвид изложеното, бизнес планът е неразделна част от заявлението за подпомагане, като в него е заложено и задължението за извършване изцяло на одобрената инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения проект. Затова ползвателят е нарушил т. 4. 14 от договор № 08/121/07545/22.10.2015 г. В раздел VIII от договора, в точка 8. 1 е отразена отговорността на ползвателя на помощта при неизпълнение на договорни или нормативни задължения, след изплащане на финансовата помощ, като изрично са записани регламентираните в Наредба № 8. Съгласно чл. 51, ал. 1 от Наредба № 8, в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция (РА) може да поиска връщането на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях. Съгласно ал. 2 от същия текст, РА определя размера на намалението на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнението по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. Оттук следва изводът, че заложените в бизнес плана финансови показатели са индикатори за изпълнение на проекта и непостигането им води до отмяна изцяло или частично на финансовата помощ на посочените правни основания. Съдът намира за правилно установено от административния орган неизпълнение на заложените в бизнес плана финансови нива за три пълни финансови години – 2016 г., 2017 г. и 2018 година, а именно, че за финансовата 2016 г. при заложени в бизнес плана приходи в размер на 43 703 лв. установените приходи са в размер на 600 лв., което съставлява 1, 37 % изпълнение на заложените в бизнес плана финансови показатели, за финансовата 2017 г. при заложени в бизнес плана приходи в размер на 49 085 лева, установените приходи са в размер на 7553, 20 лв, което представлява 15, 39 % изпълнение на заложените в бизнес плана приходи, а за финансовата 2018 г. при заложени в бизнес плана приходи в размер на 55 5656 лева, установените приходи са в размер на 780 лв, което представлява 1, 40 % изпълнение на заложените в бизнес плана приходи. Направен е извод, че за целия проверяван период, представляващ три пълни финансови години, изпълнението на заложените в бизнес плана приходи се равнява на 6, 02 %. Така направените от органа констатации напълно са потвърдени и от заключението по изслушаната и приета като обективно дадена и неоспорена от страните по делото съдебно-икономическа експертиза. Предвид изложеното е установено неизпълнение на заложени финансови параметри в бизнес плана, което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и целите, заложени в чл. 2 от Наредба № 8. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за субсидиране от ДФЗ. При издаване на решението за налагане на финансова корекция административният орган се е позовал на разпоредбите на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8/2008 г., т. 8. 1 пр. първо във вр. с т. 4. 14 и 4. 18 от договор № 08/121/07545 от 22.10.2015 г. и чл. 16, ал. 5 от Наредба № 8, както и на чл. 70, ал. 1, т. 4, т. 7 и т. 10 във вр. с чл. 72, ал. 1 и ал. 2 и чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ и § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ. С оспорвания пред административния съд административен акт (решението за налагане на финансова корекция) неправилно са смесени две различни процедури – от една страна по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) и от друга страна по Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и Наредба № 8/2008 г. По аргумент от § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (както в първоначалната редакция, обн. в ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г.; така и в изм. в ДВ, бр. 2 от 3.01.2018 г.), ЗУСЕСИФ е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по програмата по ал. 1, а това е Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), се предоставя при условията и по реда на този закон (ЗУСЕСИФ), доколкото обаче друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. В случая такова е предвидено в относимата Наредба № 8/2008 г., която е издадена на основание § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП /според § 3 от ПЗР на Наредба № 8/, а не на основание ЗУСЕСИФ. В Наредба № 8/2008 г. има предвиден специален ред за контрол и изпълнение на дейностите по проекта, с който са уредени и условията, при които ДФЗ може да иска връщане на вече изплатени суми - чл. 51 от Наредба № 8. Следователно в процедура по проверка на сключения договор и в изпълнение на мярка 121, за която е приложима Наредба № 8, следва да се приложи редът именно по тази наредба. Доколкото обаче според чл. 51, ал. 1 от Наредба № 8 административният орган може да разпореди връщане на вече изплатени суми (каквото по същество е разпоредено с обжалвания пред административния съд административен акт), както и защото в процесния административен акт има позоваване на посочения чл. 51, ал. 1 от Наредба № 8, то допуснатото процесуално нарушение следва да се счете, че не е съществено. Неправилни са изводите на съда относно позоваването на издателя на акта и на Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 – 2013 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ. Действително Методиката е обявена за нищожна с влязло в сила решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. Обявяването на методиката за нищожна обаче не се отразява на разпореденото с процесното решение № 08/121/07545/3/01/04/01 от 21.05.2019 г. за налагане на финансова корекция. Така е, защото разпоредбите на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8 дават самостоятелно основание за налагане на финансовата корекция. Последната не е наложена само въз основа на методиката, а и на посочените подзаконови разпоредби. Критериите за определяне размера на намалението на помощта също са посочени в чл. 51, ал. 2 от Наредба № 8 - вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнението по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. Тези критерии са законово дефинирани. В случая е установена висока степен на неизпълнение на проекта, продължителността на неизпълнението е от три години, и е невъзможно неговото поправяне. При отчитане на тези критерии по чл. 51, ал. 2 от Наредба № 8, законосъобразно е разпоредено с процесното решение връщане на пълния размер на изплатените суми по предоставената финансова помощ. По тези съображения настоящият съдебен състав приема, че обжалваното решение следва да бъде отменено. Вместо това следва да бъде постановено друго решение, с което жалбата срещу решението за налагане на финансова корекция да бъде отхвърлена. Предвид изхода на спора, А. Господинов следва да заплати на ДФЗ разноски за двете съдебни инстанции в общ размер на 985, 47 лв., както следва: по 100 лв. юрисконсултско възнаграждение за всяка съдебна инстанция, определено съобразно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във връзка с чл. 78, ал. 8 от ГПК; 100 лв. заплатен депозит за вещо лице пред първоинстанционния съд и 685, 47 лв. държавна такса за касационното производство. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. второ във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК настоящият състав на Върховния административен съд, Четвърто отделение,