Решение № 5805 от 28.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2556/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програма „Околна среда 2021 – 2027 г.“ (ПОС) срещу Решение №9 от 07.01.2026 г. на Административен съд – Шумен по адм. дело № 450/2025 г. С обжалваното решение съдът е отменил по жалба на Община Шумен решение от 26.06.2025 г. на ръководителя на УО по ПОС 2021-2027 г., с което е извършен отказ за верификация на разходи, включени в искане за плащане № 4 (междинно) по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № BG16FFPR002-5.001-0004-C01, за които не е потвърдена допустимост в общ размер на 27 506,50лв., от които 27 100 лв. за работни заплати, осигуровки и офис консумативи за тримесечието и съответстващия размер непреки разходи - 406,50 лв. и е изпратил преписката на административния орган за ново произнасяне съгласно дадените задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Касационният жалбоподател – ръководителят на УО на ПОС, счита обжалваното решение за неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът оспорва извода на съда, че административният акт е незаконосъобразен поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, респективно, че представлява немотивиран акт по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК, което е послужило като основание за неговата отмяна. Според касатора административният орган правилно е подвел фактическите си установявания под приложимата правна норма. В касационната жалба се излага, че отказът за верификация е основан на установената недопустимост на поисканите разходи за работни заплати, осигуровки и офис консумативи в размер на 27 100 лв. без ДДС, като изложените факти са били надлежно квалифицирани по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ. Поддържа се, че това е позволило на съда да извърши контрол за законосъобразност, а на засегнатите лица – да упражнят правото си на защита. Касационният жалбоподател сочи, че правилно първоинстанционният съд е приел, че основният спор се свежда до въпроса дали заявените за плащане разходи са допустими и подлежат на верификация. Поддържа, че верификацията представлява проверка за допустимост на разходите, която се извършва въз основа на представените документи. Излага, че административното производство е започнало по инициатива на бенефициера и именно той носи задължението да представи всички относими доказателства за допустимостта на разходите. Твърди, че неразделна част от договора е Приложение № 1 – „Предложение за изпълнение на поръчката“, съдържащо списък на ключовите експерти, които следва да участват в изпълнението. Посочва, че при документалната проверка е установена липса на доказателства относно разходите за работни заплати, осигуровки и офис консумативи, поради което на основание чл. 63, ал. 1 ЗУСЕФСУ са били изискани допълнителни документи. В отговор е представена единствено справка за стойността на извършените разходи по ППП от 15.01.2025 г. Счита, че първоинстанционният съд неправилно е възложил отговорността за непредставянето на необходимите документи върху административния орган, вместо върху бенефициера, който претендира възстановяване на извършени разходи. По отношение на представените в съдебното производство доказателства за извършени разходи за работни заплати, осигуровки и офис консумативи касаторът поддържа, че същите са неотносими, тъй като касаят експерти, които не са включени в екипа по проекта. Касаторът излага също, че първоинстанционният съд не е обсъдил редица релевантни обстоятелства, изложени в административния акт, и е тълкувал неправилно установените факти. Поддържа, че съдът не е анализирал мотивите на УО относно целесъобразността на разходването на средствата и допустимостта на отчетените разходи по дейностите, възложени на изпълнителя по договора, включително относно офис консумативите. Твърди, че съгласно чл. 172а, ал. 2 АПК съдът е длъжен да изложи мотиви относно становищата на страните, установените факти и правните си изводи, като обсъди доказателствата както поотделно, така и в тяхната съвкупност. Касаторът счита, че в случая съдът не е дал отговор на съществените въпроси по делото и не е обсъдил всички възражения и доказателства. Поддържа, че преценката за допустимост на разходите следва да се извършва въз основа на документите, представени от бенефициера в административното производство. Според касатора липсата на мотиви по тези въпроси води както до нарушение на материалния закон, така и до необоснованост на съдебния акт. В заключение касаторът счита, че изложените в административния акт факти и обстоятелства относно целесъобразността на разходването на средствата и допустимостта на отчетените разходи са правилно квалифицирани както фактически, така и правно. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата срещу решение от 26.06.2025г. на ръководителя на УО по ПОС. Претендира разноски за две съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на размера на евентуално претендираните от насрещната страна разноски, поради липса на фактическа и правна сложност на спора като се позовава на решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 25.01.2024 г. по дело С-438/22 и решение на СЕС от 23.11.2017 г. по присъединени дела С-427/16 и С 428/16 г. Ответникът по касационната жалба – Община Шумен, чрез процесуален представител, в представен по делото писмен отговор, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски Ответникът се представлява чрез адв. Жечева. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима – подадена е в срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, е неоснователна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна, следното: На 25.04.2024 г. между ръководителя на УО на ПОС. (като бенефициент) и Община Шумен (като бенефициер) е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) Д-34-43 по проект BG16FFPR002-5.001-0004-C01 "Подобряване качеството на атмосферния въздух в Община Шумен", по силата на който на Община Шумен са предоставени безвъзмездно финансови средства в максимален размер до 36 618 994,92 лв. по Процедура № BG16FFPR002-5.001 „За по-чист въздух!“ по приоритет 5 "Въздух" на ПОС 2021 - 2027г., съфинансирана до 85 % от Европейския фонд за регионално развитие, за изпълнение на Проект ИСУН № BG16FFPR002-5.001-0004. На 13.09.2024 г. между Община Шумен (възложител) и „П.“ ЕООД (изпълнител) на основание чл. 112, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) е сключен Договор за възлагане на обществена поръчка № е-ЗОП 2024-003-02, с предмет „Услуги, свързани с оказване на техническа подкрепа за Община Шумен за набиране на заявления от целева група за подмяна на топлоуреди, извършване на огледи по домовете от технически екипи и други дейности“, в съответствие с изискванията на възложителя, посочени в чл.1 ал.2 от договора. От изпълнителя - „П.“ ЕООД, е изготвен междинен тримесечен доклад за периода 03.10.2024 г.- 03.01.2025 г., в който са описани извършените дейности от дружеството по договора за възлагане на обществена поръчка. На 17.01.2025 г. от изпълнителя е издадена Фактура № 2000000050 с получател възложителя - Община Шумен, за междинно плащане на извършен разход за сумата 43 800лв. без ДДС или 52 560.00лв. с ДДС. Община Шумен е подала Искане за плащане № 4/22.04.2025 г. за сумата 122 530,80 лв. до ръководителя на УО на ПОС, като към същото са прикачени документи, удостоверяващи извършените разходи по проекта по опис. На 24.03.2025 г., ръководителят на УО на ПОС е изискал допълнителни документи, с оглед установяване основателността на искането за верификация на съответните суми. По отношение на договора с изпълнител „П.“ ЕООД и издадената от дружеството фактура за разходи са изискани доказателства относно изпълнението на предмета на договора - продукти, проекти, снимки, подробна справка за стойността на извършените разходи, декларация за замяна на експерти от екипа и др. На 31.03.2025 г. от изпълнителя „П.“ ЕООД, е представена справка за стойността на извършените разходи по приемо-предавателен протокол от 15.01.2025 г., в чиято т. 3 е посочен разход за работни заплати, осигуровки и офис консумативи в размер на 27 100 лв. без ДДС. С решение от 26.06.2025 г., издадено на основание чл .60 ал. 1 и чл. 62 ал.1, чл. 57 ал. 1 т. 2 и чл. 63 ал. 3 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на ПОС в т. I е отказал да верифицира сумата в размер на 52 560,00 лв. по Договор № е-ЗОП 2024-0003-02 от 13.09.2024 г. с изпълнител „П.“ ЕООД, гр. Варна, по Фактура № 2000000050/17.01.2025 г., от бюджетен ред № III.7.1 „Разходи за техническа подкрепа за организация за набиране на заявления, извършване на обходи за консултиране на гражданите, подписване на договори и др. приложимо“. В мотивите е посочено по отношение на справка за стойността на извършените разходи, изготвена от изпълнителя, за закупени два броя автомобила марка „Dacia“ модел „Dokker Euro 6“, втора употреба, върнати от лизинг, както и за закупени застраховки и винетни стикери и извършени технически прегледи, че същите не са допустими за финансиране, понеже представляват разходи за последваща експлоатация и поддръжка, освен гаранционна такава, разходи за закупуване на моторни превозни средства и закупуване на дълготрайни материални активи- втора употреба. Със същото решение, ведно с отказа да се извърши верификация и плащане на разходи, са одобрени за плащане заявени суми, представляващи извършени от бенефициера допустими преки разходи в съответствие със закона и подлежащи на възстановяване по реда на чл. 55 ал. 1 т. 1 ЗУСЕФСУ. В раздел II от решението е посочено, че с уведомление от 26.06.2025 г. на ръководителя на УО на ПОС, бенефицерът е уведомен за намаляване на допустимите преки разходи със сума в размер на 3 408,00 лв. за сметка на БФП, поради извършване на определена с решение на Ръководителя на УО на ПОС финансова корекция в размер на 5% по Договор № е-ЗОП 2024-0006-02 от 10.12.2024 г. с изпълнител друго юридическо лице „Ивент Мастърс“ ЕООД, представляваща намалени допустими за плащане разходи, отчетени по фактури. Съответно, след прилагане на определената от УО на ПОС финансова корекция, общият размер на верифицираните преки разходи по искането е определен в размер на 64 752,00 лв. от БФП. В раздел III от решението е посочено, че от поисканите за възстановяване от бенефициера непреки разходи за организация, управление и видимост под формата на единна ставка по реда на чл. 55 ал. 1 т. 4 ЗУСЕФСУ - 1 810,80 лв. не са верифицирани средства в размер на 839,52 лв. за сметка на БФП по Дейност №10 „Организация, управление и видимост“, от бюджетен ред VI. 12.1 Организация, управление и видимост, с които отчетените и съответно включени в искането за плащане разходи надвишават максималния размер на допустимите разходи за организация, управление и видимост, определени чрез прилагане на единна ставка към допустимите преки разходи. Разходите не се верифицират поради неспазване на изискванията на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (в относимата редакция – ДВ бр.51 от 2022 г. в сила от 1 юли 2022 г.), който изисква разходите да не надхвърлят праговете за съответната категория в документите по чл. 26 ал. 1 и в одобрения проект. Първоинстанционният съд е приел, че индивидуалният административен акт, в неговата оспорена част, е издаден от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия, както и в установената от закона писмена форма, поради което е счел, че същият е валиден. Предмет на оспорване пред първоинстанционния съд е решение на ръководителя на УО на ПОС от 26.06.2025 г. в частта, с която е отказана верификация в размер на 27100 лева без ДДС и съпътстващия размер непреки разходи - 406,50 лева. Съдът е посочил, че съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, както и по силата на чл. 64, ал. 3 ЗУСЕФСУ, индивидуалният административен акт следва да съдържа фактически и правни основания. Според съда това изискване е свързано с необходимостта адресатът на акта и съдът да могат да установят причините, поради които административният орган е упражнил предоставената му компетентност и е постановил съответния правен резултат. Съдът е счел, че в конкретния случай относно „направените разходи за работни заплати, осигуровки и офис консумативи за тримесечието“ липсват мотиви относно отказа за верификация на тези разходи. Приел е, че отсъствието на фактически основания препятства осъществяването на съдебен контрол за законосъобразност, както и ефективното упражняване на правото на защита от страна на адресата на акта. Освен това съдът е констатирал липса на надлежна правна квалификация на решението, тъй като правно основание е била посочена несъществуваща разпоредба – чл. 63, ал. 3 ЗУСЕФСУ, вместо относимия чл. 64, ал. 3 ЗУСЕФСУ. Съдът е допуснал, че това би могло да представлява техническа грешка, която обаче не е била коригирана по предвидения в АПК ред. Наред с това е приел, че в решението не са посочени приложимите материалноправни норми относно недопустимите разходи по Постановление № 86 от 01.06.2023 г., като цитираните разпоредби касаят единствено моторни превозни средства и офис оборудване втора употреба. В мотивите си съдът е приел още, че съгласно чл. 63, ал. 1 ЗУСЕФСУ управляващият орган има право да изисква допълнителни документи и разяснения от бенефициера, когато това е необходимо за извършване на верификацията. Счел е обаче, че в конкретния случай отправеното искане не е съдържало достатъчна конкретизация относно необходимите документи, поради което на бенефициера не е била предоставена реална възможност да ги представи в хода на административното производство. Съдът е отбелязал и че поради липсата на мотиви и ясно посочено правно основание не може да се установи дали административният орган е приложил разпоредбата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ относно невъзможността за верифициране на разходи поради непредставяне на изисканите документи в срок. Така мотивиран АС - Шумен е отменил административния акт и е върнал преписката на органа за ново произнасяне. Решението е валидно, допустимо и правилно. На първо място съдът не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Съдът е установил и обсъдил всички доказателства по делото и е отговорил на възраженията и доводите на страните. Доколко изводите на съда са в съответствие с доказателствата по делото е въпрос на материална законосъобразност и обоснованост на решението. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕФСУ УО извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. Конкретно изброените условия за допустимост, представляващи правно основание за верифициране или отказ от верифициране на разходи, се съдържат в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕФСУ общо за всички оперативни програми. В случая правното основание за издаване на отказа за верификация на разходи в размер на 27100 лева е разпоредбата на чл. 59, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ. За да е недопустим разходът на това основание, следва да не попада в категориите разходи, включени в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект. Анализът на изискването сочи, че за да е изпълнена хипотезата на чл. 57, ал. 1, т. 2 АПК е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. В случая административният орган се е позовал на разпоредбата на т. 14.5 от Условията за кандидатстване и на чл. 1, ал. 4 от договора, съгласно който „разходите за изпълнение на всички дейности, описани в ал. 2 и ал. 3, включително за откриване и поддържане на телефонна линия и на специализирани гишета, са за сметка на изпълнителя“. В разпоредбата на т.14.5 от Условията за кандидатстване са изброени недопустимите разходи по процедурата. В тази разпоредба липсва посочване като недопустими разходи на разходите за работна заплата, осигуровки и офис консумативи, с оглед на което цитираната разпоредба е неотносима в случая. В административния договор за безвъзмездна финансова помощ от 25.04.2024 г., приложен по делото, който попада в документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕФСУ, липсва разпоредба – чл. 1 ал.4, както и разпоредба със следното съдържание „разходите за изпълнение на всички дейности, описани в ал. 2 и ал. 3, включително за откриване и поддържане на телефонна линия и на специализирани гишета, са за сметка на изпълнителя“. От съдържанието и от мотивите на акта не става ясно кой точно договор е имал предвид ръководителят на УО, с оглед на което съдът не може да провери дали е налице разпоредба с цитираното от органа съдържание, както и да прецени дали този договор (ако такъв съществева) попада в документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕФСУ, дали е налице връзка между тази разпоредба (в случай, че е налице такава разпоредба в документ по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ) и разходите, чиято верификация е отказана. От изложеното до тук следва, че изводът на съда за немотивираност на акта, в оспорената част – относно неверифицираните разходи за работни заплати, осигуровки и офис консумативи, е правилен. Административният орган, при обективиране на волята си да откаже верификация на разхода следва да подведе своите фактически установявания, изложени в оспорената част на административния акт, под хипотезата на някоя от горепосочените правни норми като изложи и съответните мотиви в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на разхода. Тежестта да установи и да докаже, че извършените от ответника по касационната жалба разходи не са допустими е на УО. Той е длъжен също да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разхода. Неизлагането на мотиви в административния акт е съществен порок, който рефлектира върху неговата законосъобразност и има за правна последица неговата отмяна, защото лишава адресата на акта от ефективна защита срещу постановеното властническо волеизявление и препятства съдебния контрол за спазване на материалния закон. Предмет на съдебната проверка пред първата инстанция е не дали изобщо са налице фактически и правни основания за издаването на акт със съдържание по процесното решение, а налице ли са посочените в обжалвания акт фактически обстоятелства и дали тези факти съответстват на описаните в хипотезата на сочената от органа правна норма. Недопустимо е съдът да извлича по тълкувателен път фактическите основания по упражняване на публичното правомощие от ответника по правния спор или да предполага волята на органа за това кои фактически обстоятелства са обусловили квалифицирането на разходите като недопустими и как е определен размерът на приетите за недопустими разходи. Липсата на мотиви поставя съда в невъзможност да упражни контрол за законосъобразност на акта и съставлява съществено процесуално нарушение, което е основание за неговата отмяна. Относно отказа за верифициране на разходи в размер на 406.50 лева – непреки разходи: Следва да се има предвид, че с отмяната на акта в частта, с която е отказана верификация на разходи в размер на 27100 лева, се променя размерът на преките допустими разходи, а от там и размерът на непреките допустими разходи, тъй като размерът на последните е в зависимост (представлява процент) от размера на преките допустими разходи. Предвид изложеното правилен и изводът на съда за незаконосъобразност на акт и в тази част. В случая настоящият касационен състав, намира, че не следва да се произнася по доводите, наведени от касатора, тъй като счита за недопустимо административният акт да бъде мотивиран едва в подадената касационна жалба. Съдът е изложил подробни аргументи за направените от него изводи от фактическа и правна страна, които се възприемат напълно от настоящата инстанция, с оглед на което не следва да бъдат преповтаряни. Предвид горното направеният от АС - Шумен извод за незаконосъобразност на процесното решение в оспорената част, се явява обоснован. При липса на пороците сочени като касационни основания за отмяна, постановеното от първоинстанционния съд решение, като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на околната среда и водите - юридическото лице, в чиято структура се намира органът - касатор, да заплати на Община Шумен сумата от 1749,23 евро, представляваща заплатено адвокатско възнаграждение за процесуално представителство на ответника съгласно представен по делото списък и фактура. Възражението за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение е неоснователно, тъй като възнаграждението е съобразено с фактическата и правна сложност на делото, както и с тълкуването, дадено в решение на Съда на Европейския съюз от 25.01.2024 г. по дело С-438 от 2022 г. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,