Решение № 4160 от 30.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4733/2016 г.

Решение № 4160 от 30.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4733/2016 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл.). Образувано е по касационна жалба на кмета на О. Д. против решение № 481 от 09.03.2016 г., постановено по адм. дело № 3798/2015 г. по описа на Административен съд - В. (АС - В.). В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалвания съдебен акт поради противоречие с материалния закон и необоснованост, съставляващи касационно основание за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се решението на АС - варна да бъде отменено изцяло като неправилно и необосновано, а вместо него - постановено ново по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата на Д. С. И. срещу заповед № 1002-406/30.11.2015 г. на кмета на О. Д.. Ответната страна по касационната жалба - Д. С. И., чрез процесуален представител по делото адв. Гюров, оспорва същата като неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор и в съдебно заседание. Моли обжалваното решение да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендира разноски за касационната инстанция, съгласно представен списък. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и с оглед на чл. 218 АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна по чл. 210 АПК, а разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение АС - В. е отменил по жалба на Д. С. И. заповед № 1002-406/30.11.2015 г. на кмета на О. Д. в частта й, с която на основание чл. 44, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), вр. чл. 67, ал. 4 ЗДСл и чл. 5 и чл. 7, ал. 1 от Наредбата за заплатите на служителите в държавната администрация (Наредбата), на Д. С. И. - главен счетоводител, е определено основно месечно възнаграждение в размер на 800 лева, в сила от 01.12.2015 г. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган и в надлежна писмена форма, но без посочване на фактическите и правни основания за издаването му, при на налице противоречие с приложимите материалноправни разпоредби на ЗДСл, и в несъответствие с целта на закона. Въз основа на извършената задължителна проверка за законосъобразност на обжалваната заповед съгласно чл. 168, вр. чл. 146 АПК, съдебният състав е формирал крайния си извод за немотивираност и издаване на същата в нарушение на нормите на ЗДСл относно изменението на служебното правоотношение, поради което постановил отмяната й като незаконосъобразна в обжалваната част. Настоящата касационна инстанция намира, че решението на АС - В. е постановено в съответствие с приложимата нормативна уредба и установените по делото факти. Заключението на първоинстанционния съд, че оспорената пред него заповед е издадена от компетентен орган и при формално спазване на писмената форма е законосъобразно и се споделя от настоящата инстанция. Между страните липсва спор относно релевантните към спора факти. Те правилно са били установени от първата инстанция. Спорът е правен и се свежда до правилното тълкуване и прилагане на разпоредбата на чл. 81 ЗДСл. Съгласно чл. 81 ЗДСл служебното правоотношение на държавния служител не може да бъде едностранно изменяно, освен в случаите и по реда, предвидени в този закон. Правилна е преценката на първоинстанционния съд, че цитираната разпоредба на закона установява общото, принципно положение, според което едностранно изменение на служебното правоотношение на държавен служител е допустимо единствено при наличие на изрична законова разпоредба, регламентираща конкретно основанията и реда за извършване на едностранната промяна. Неоснователно, ненамиращо опора в закона, е наведеното от касационния жалбоподател възражението в противоположен смисъл. Систематичното и логическо тълкуване на закона сочи категорично на формирания в мотивите на първоинстанционното съдебно решение извод. Намаляването на индивидуалния размер на основната заплата на държавен служител несъмнено представлява едностранно изменение на служебното му правоотношение. За този тип изменение на служебното правоотношение не е предвиден случай/хипотеза в ЗДСл, нито ред за реализирането му. Следователно, намаляването на основната заплата на държавен служител попада в приложното поле на общото правило на чл. 81 ЗДСл, установяващо забраната за едностранно изменение на служебното правоотношение. Поради това правилно е било преценено от административния съд, че в случая, при липса на дадено от страна на Д. С. И. съгласие, извършеното спрямо нея изменение на служебното й правоотношение (изразяващо се в намаляване на индивидуалния размер на основната й заплата) представлява нарушение на чл. 81 ЗДСл. Налице е и противоречие с разпоредбите на чл. 67 ЗДСл, регламентиращи брутната и основната заплата на държавния служител. В цитираните разпоредби е указан ред и приложими норми относно определянето и увеличаването на индивидуалната основна заплата на държавния служител, включително основанията за определяне на допълнителните възнаграждения, като тези основания са изчерпателно изброени и не могат да бъдат установявани в друг закон. Обстоятелството, че определянето (при възникване на служебното правоотношение и съобразно установените минимални и максимални размери) и увеличаването на основната заплата, както и възможността за определяне на допълнителни възнаграждения, са предоставени в сферата на едностранното властническо правомощие на органа по назначаването, не обуславя по какъвто и да е начин извод за наличие на аналогично едностранно правомощие за намаляване размера на индивидуалната основна заплата. Следва да бъдат отхвърлени като несъстоятелни изложените от касатора доводи в противоположен смисъл. В закона липсват указан ред и приложими норми, които изрично да предвиждат възможността за органа по назначаването едностранно да намалява размера на основната заплата на държавен служител, когато последният продължава да изпълнява същата длъжност, на пълно работно време, какъвто е настоящият случай. Издадената от кмета на О. Д. заповед № 1002-406/30.11.2015 г. се явява следователно незаконосъобразна поради нарушение на установените в ЗДСл правила относно изменението на служебното правоотношение. Правилно АС - В. е преценил, че освен на приложимите материалноправни норми, заповедта противоречи също на целта на закона, свързана с гарантиране на принципа на стабилност и предвидимост, определящ характера, функциите и целите на осъществяване на държавната служба. Обосновани и съответни на закона са съображенията на първоинстанционния съд и във връзка с наличието на съществен порок във формата на обжалвания административен акт - а именно непосочване на фактическите и правните основания за издаването му. Цитираната норма на чл. 44, ал. 2 ЗМСМА урежда правомощието на административния орган да издава заповеди, но не съставлява валидно правно основание за намаляване на основната месечна заплата на служителя. Останалите цитирани в текста на заповедта разпоредби (чл. 67, ал. 4 ЗДСл и чл. 5 и чл. 7, ал. 1 от Наредбата) също не могат да послужат като правно основание на заповедта, тъй като същите съдържат правила, които по никакъв начин не установяват твърдяното от касатора властническо правомощие на органа по назначаването да намалява едностранно основната месечна заплата на служителя. Правилна е преценката на съда и относно съображенията, изложени от административния орган в писменото му становище до първата инстанция, които целят да обосноват наличието на фактически основания за издаване на процесната заповед. Принципно правилно е възражението на касатора, че "мотивите за издаването на индивидуалния административен акт е допустимо да се съдържат извън него, материализирани в други относими писмени документи". Не е допустимо обаче тези документи да се представят, съответно съображения да се излагат за първи път в съдебно производство по спор за законосъобразност на административния акт. Волята на административния орган, обективирана чрез излагането на мотиви в административния акт, не може да бъде допълвана след приключила процедура по издаване на акта. В този смисъл, другите актове и/или документи, материализиращи фактическите основания за издаване на административния акт, следва да се съдържат в преписката по издаването му, т. е. да предхождат издаването на административния акт - хипотеза, в която настоящият случай, видно от данните по делото, категорично не попада. С оглед пълнота и прецизност следва да се отбележи, че дори и при надлежно отразяване в текста на заповедта на фактическите обстоятелства за нейното издаване, същата се явява материално незаконосъобразна поради липсата на годно правно основание в приложимия закон ЗДСл за осъществяване на визираното в нея едностранно изменение на служебното правоотношение на държавния служител. Предвид всичко гореизложено, Върховният административен съд установява, че не са налице сочените касационни основания за отмяна на обжалваното решение и същото като правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и предвид своевременно направеното искане и представени доказателства, основателна е претенцията на ответната страна в настоящото производство за присъждане на разноски за процесуално представителство в касационната инстанция в размер на 460.00 (четиристотин и шестдесет) лева на основание чл. 143, ал. 3 АПК, която сума следва да бъде заплатена от бюджета на О. Д.. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение