Решение № 4336 от 9.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5212/2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Администратинопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/, чрез процесуален пълномощник, срещу Решение 2289 от 07.04.2022 г. по адм. дело 9256/2021 г. по описа на Административен съд - София - град, с което е отменен издаден от него Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ 01-6500/5262 от 25.05.2021 г. В касационната жалба се излагат доводи за неправилност на обжалваното решение, като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Искането е за отмяна на първоинстанционното решение и постановяване на ново, с което жалбата срещу оспорения АУПДВ се отхвърли, ведно с присъждане на направените разноски, включително и юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба А. Николова, чрез адв. Б. Липчински, с писмен отговор и в о. с. з. оспорва основателността й и претендира присъждане на осъществените разноски. Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на първо отделение, като обсъди допустимостта на касационната жалба, заявените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК и съобрази становищата на страните, намира същата за процесуално допустима, като подадена от легитимирана страна, в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество е неоснователна. Предмет на съдебен контрол за законосъобразност е АУПДВ 01-6500/5262 от 25.05.2021 г., издаден от заместник изпълнителния директор на ДФЗ, с който на основание чл.14, ал. 1, т. 4 от Наредба 11 от 03.04.2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони и мярка 212 Плащания за земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планинските райони от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 2013 г. . /наричана за краткост Наредба 11/03.04.2008 г. е установено публично държавно вземане спрямо А. Николова в размер на 10 057,57 лв., представляващо 25 % от общата изплатена сума /40230,27 лв. / за 2011 г., 2012 г., 2013 г. и 2014 г., ведно с лихва от деня, следващ последния ден на 50-дневния срок за доброволно изпълнение. За да отмени оспорения АУПДВ, първоинстанционният съд е приел, че същият е издаден от компетентен орган в рамките на делегираните му правомощия, но при неправилно прилагане на материалния закон. Според съда с §15 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ и с изменение на чл. 37 и ЗСПЗЗ за ползвателите, сключили договори за наем или аренда на пасища, мери и ливади преди 24.02.2015 г., е въведено изискване в срок до 01.02.2016 г. да приведат договорите в съответствие с изискванията на чл. 37 и, ал. 1 и 4 ЗСПЗЗ ца отдаването им под наем само на собственици или ползватели на животновъдни обекти с пасищни селскостопански животни, съобразно вида и броя на отглежданите животни. В обжалвания съдебен акт е посочено, че двата договора за аренда от 2011 г. на земеделска земя от държавния поземлен фонд, сключени от лицето с ОДЗ, Софийска област, са прекратени след така извършената законодателна промяна и заради това А. Николова не ги е заявила за подпомагане през 2016 г. Съдът се е мотивирал, че това е станало по обективни и независещи причини за земеделския производител последващо изменение в законодателството, които не са съществували към датата на сключване на договорите за аренда и към момента на кандидатстването му и същите не са могли да бъдат предвидени. Позовал се е на чл. 47, т. 4 от Регламент /ЕС/ 1305/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и за отмяна на Регламент /ЕО/ 1698 /2005 на Съвета, както и на чл. 15 от Наредба 11 от 13.04.2008 г., като е формирал извод за липса на материалноправно основание за възникване на публичното държавно вземане съгласно оспорения АУПДВ поради наличието на извънредни обстоятелства, каквото е извършената промяна в законодателството, вследствие на която А. Николова е била в невъзможност да изпълнява поетия многогодишен ангажимент. Решението е валидно, допустимо и правилно. Настоящото решение препраща към мотивите на обжалвания съдебен акт на основание чл.221, ал. 2, изр. 2 АПК. Правилно е прието от първоинстанционния съд, че така настъпилата законодателна промяна / описана по-горе/ е форсмажорно и/или изключително обстоятелство, което не зависи от волята на земеделския стопанин и по никакъв начин не е могло да бъде предотвратено от него, поради което и на основание чл. 15 от Наредба 11/2008 г. не се изисква частично възстановяване на получената финансова помощ. Изискването на §15 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ е поставило в невъзможност А. Николова да изпълни задълженията си по многогодишния агроекологичен ангажимент, както и то не е било предвидимо към момента на сключване на договора с ДФЗ и при първото подадено заявление по посочената мярка 211, че такава промяна в законодателството ще настъпи. С оглед на което обосновано е прието, че се касае за извънредно обстоятелство. В съображение 5 то Регламент /ЕС/ 1306/2013 г. предвижда, че за осигуряване на съгласуваност между практиките на държавите членки и хармонизирано прилагане на клаузата за непреодолима сила и извънредни обстоятелства, посочените в същия Регламент дефиниции на тези понятия са в неизчерпателен списък с възможност и на други случаи на непреодолима сила и извънредни обстоятелства, които да бъдат признат от компетентните национални органи. Т.е. преценката се прави във всеки конкретен случай въз основа на относими доказателства. В процесния случай при заявено от бенефициера на помощта, че е в невъзможност да изпълни новото законодателно решение за изграждане и на животновъден обект, с какъвто той никога не е разполагал, и съответно, при прекратени договори за аренда с фонда след промяната на § 15 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ, считано от 01.10.2015 г., е следвало органът да не издава АУПДВ, респ. да определя сума за възстановяване. Неоснователен е доводът на касационния жалбоподател за това, че не следва да се отъждествяват двете мерки за подпомагане 211 и 214 и съответно, за кандидатите, поели многогодишен ангажимент по мярка 214 Агроекологични плащания, е дадена изрична възможност да докажат невъзможност да изпълняват ангажиментите си, като представят доказателства за едностранното прекратяване на договорите за наем, а за кандидатите, получили подпомагане по мярка 211, такава възможност не е предвидена. Наличието или не на извънредно обстоятелство по смисъла на нормите на Регламент /ЕО/ 1306/2013 / приложим към настоящия момент/ се прилага за всички земеделски стопани, без значение на мярката, по която е кандидатствало, респ. е поет многогодишният агроекологичен ангажимент. В контекста на гореизложеното приложимост намира разрешението, дадено с Решението на Съда на ЕС от 18 февруари 2024 г. по дело С-656/22 г. Преюдициалното запитване по делото е отправено във връзка със спор между българско търговско дружество и изпълнителния директор на ДФЗ за законосъобразност на акт, с който на търговеца се разпорежда да възстанови субсидия, получена по програма за развитие на селските райони за 2007-2013 г., а неговият адресат възразява, че прекратяването на договорите за наем от съответните общини представлява "форсмажорно и/или изключително обстоятелство" по смисъла на чл. 15 от Наредба 11/2008, което изключва възстановяване на получената субсидия. В този аспект, с т. 48 от решението от 18.02.2024 г. по дело С-656/22 г. СЕС уточнява, че от съображение 37 и член 47, параграф 1 от Регламент 1974/2006 следва, че списъкът, посочен в последната разпоредба, не е изчерпателен и че поради това понятието "непреодолима сила" или понятието "извънредни обстоятелства" по смисъла на посочената разпоредба може да обхваща хипотези, които не са включени в този списък. Така според конкретните обстоятелства поведението на публичните органи също може да представлява "непреодолима сила" или "извънредно обстоятелство" (вж. в този смисъл решение от 7 декември 1993 г., Huygen и др., C 12/92, EU: C: 1993: 914, т. 31). Макар посоченият списък да съдържа само обективни факти, в съответствие със съдебната практика (точка 47 от решението на СЕС от 18 март 2024 г. по дело С-656/22 г.), заинтересованото лице, което се позовава на наличието на "непреодолима сила" или "извънредни обстоятелства", трябва също да може да докаже, че се е предпазило от последиците от необичайното събитие, като е взело подходящи мерки, без да прави прекомерни жертви (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2019 г., RF/Комисия, C 660/17 P, EU: C: 2019: 509, т. 37 и цитираната съдебна практика). СЕС разяснява още, че лишаване от собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък "Хартата") е принудителното, цялостно и окончателно отнемане на право на ползване, тъй като това право представлява компонент на правото на собственост, доколкото предоставя на носителя си два основни атрибута на последното право, а именно правото да си служи със съответната вещ и правото да получава доходите от нея (вж. в този смисъл решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C 235/17, EU: C: 2019: 432, т. 81 и 82). Така, когато национална правна уредба заради своето съдържание или поради прилагането й от национален орган принудително, цялостно и окончателно отнема правата съответните земи да се използват и доходите от тях да се получават от земеделски стопанин, сключил договор за наем, за да разполага с тези земи през изисквания многогодишен период, така че да отговаря на условията за финансиране от ЕЗФРСР, следва да се приеме, че тази правна уредба съдържа лишаване от право на собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата и поради това представлява "отчуждаване на стопанството" по смисъла на член 47, параграф 1, буква в) от Регламент 1974/2006. Параграф 15 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение на ЗСПЗЗ изисква прекратяване на договорите за наем или аренда само при условие, че те не са приведени в съответствие с новите изисквания, предвидени в член 37и от ЗСПЗЗ, в определения за това срок. Следователно, без да се засягат проверките, които трябва да направи запитващата юрисдикция, прекратяването на договор за наем или аренда въз основа на такава правна уредба не води до принудителното, цялостно и окончателно отнемане на правата, които наемателят черпи от такъв договор. Съгласно практиката на Съда обаче, за да се установи наличието на лишаване от собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата, следва да се провери не само дали е налице формално отчуждаване, но и дали спорното положение е равнозначно на фактическо отчуждаване (вж. в този смисъл решение от 5 май 2022 г., BPC Lux 2 и др., C 83/20, EU: C: 2022: 346, т. 44). В заключение Съдът намира, че на първия въпрос следва да се отговори, че член 47, параграф 1 от Регламент 1974/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че прекратяването от общинска администрация на договор за наем или аренда на земеделска земя, сключен за срок от пет години с бенефициера на земеделска помощ, отпусната по програми за развитие на селските райони на държава членка, за чието финансиране е допринесъл ЕЗФРСР, което прекратяване е извършено вследствие на изменение на националното законодателство, въвеждащо нови изисквания, обуславящи запазването на такъв договор, може да представлява "непреодолима сила" или "извънредно обстоятелство" по смисъла на член 47, параграф 1, когато прекратяването представлява външно, необичайно и непредвидимо за този бенефициер събитие, и той е взел всички мерки, които е било възможно да вземе, без да се налага да прави прекомерна жертва, за да приведе съответния договор за наем в съответствие с въведените нови изисквания, "отчуждаване на стопанството" по смисъла на посочения член 47, параграф 1, буква в), когато прекратяването представлява лишаваща от собственост мярка, която лишава посочения бенефициер от правата да използва наетите земеделски земи и да получава доходите от тях. В случая А. Николова е регистриран земеделски стопанин и е одобрен за участие по мярка 211 Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони от ПРСР 2007-2013 г. Безспорно е още, че неподаването на заявление за плащане за кампания 2016 г. се дължи на прекратени договори за аренда с ОДЗ Софийска област поради обстоятелството, че ползвателят не е отговарял на условията, възникнали съгласно § 15 от ПЗР на ЗИДЗСППЗЗ. Същият предвижда, че ползвателите, сключили договори за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд преди 24 февруари 2015 г., са длъжни в срок до 1 февруари 2016 г. да приведат договорите в съответствие с изискванията на чл. 37и, ал. 1 и 4. Съгласно § 15, ал. 3 от същата разпоредба, договорите за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд, които не са приведени в съответствие в срока по, ал. 1 или 2, се прекратяват от кмета на общината, съответно от директора на областната дирекция "Земеделие". При тази фактическа установеност, определяща за разрешаването на основния спорен въпрос по делото, е преценката дали срокът, предвиден за съобразяване с новите изисквания, въведени с изменението на член 37и от ЗСПЗЗ, е бил достатъчно дълъг, а също така дали, за да изпълни тези нови изисквания, земеделският стопанин е имал реална възможност да придобие животновъден обект и да регистрира изисквания брой животни. Релевантно е още дали, за да спази ангажиментите си, земеделският стопанин е имал възможност да използва земи, различни от предоставените му от разглежданите в главното производство от държавния поземлен фонд, и дали му е било възможно да се снабди със земи, отговарящи на условията по мярката от частни физически и юридически лица (арг. от т. 48 от решението на СЕС от 18 март 2024 г. по дело С-656/2022 г.) На първо място, срокът до 01.02.2016 г., предвиден с § 15, ал. 1 ПЗР към ЗИД на ЗСПЗЗ, сам по себе си следва да се определи като достатъчно дълъг за предприемане на действия съобразно новите нормативни изисквания, но и да се съобрази, че за А. Николова не е била налице реална възможност да стори това. По делото липсват данни земеделският стопанин да се е занимавал с животновъдство, за да се приеме, че е било възможно той да предприеме изискуемата се мярка, без да се налага да прави прекомерна жертва, за да приведе договора за аренда в съответствие с новите нормативни изисквания. На второ място, не са налице каквито и да е данни, че земеделският стопанин е имал възможност да използва земи, различни от предоставените му от разглежданите в главното производство от държавния поземлен фонд или че е можел да се снабди със земи, отговарящи на условията по мярката от частни физически и юридически лица. Освен това констатацията на административния орган, че поетият ангажимент е личен и би бил изпълнен от друго лице, като бъде прехвърлен съгласно изискванията на чл. 14, ал. 4 от Наредба 5 от 27.02.2009 г. , което не било сторено в случая, би могла да се дефинира като предприемане на прекомярна мярка за земеделския стопанин. Горното налага извод, че изменението на националното законодателство, въвеждащо нови изисквания в член 37и от ЗСПЗЗ, чието спазване е условие за продължаване на действието на договор за наем/аренда, както и прекратяването му от арендодателя представляват от гледна точка на А. Николова външни, необичайни и непредвидими събития, спрямо които вземането на всички възможни мерки за привеждане в съответствие би наложило прекомерна жертва от негова страна. Именно поради това, прекратяването на договора за наем на земеделската земя с бенефициера вследствие на изменение на националното законодателство, въвеждащо нови изисквания, обуславящи действието на такъв договор, следва да се квалифицира като "непреодолима сила" или "извънредно обстоятелство" по смисъла на член 47, § 1, б. "в" от Регламент (ЕО) 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), изменен с Регламент (ЕО) 434/2007 на Комисията от 20 април 2007 г. и отменен с Регламент 1305/2013, но приложим по силата на неговия член 88 по отношение на операции, изпълнявани по програми, одобрени от Европейската комисия съгласно този регламент преди 1 януари 2014 г. Констатацията, че е налице "непреодолима сила" или" извънредно обстоятелство", изключва да се изисква частично или пълно възстановяване на получената от бенефициера помощ. Вместо да съобрази това, както и приложимите норми от правото на ЕС, наред с разпоредбата на чл. 15 от Наредба 11 от 03.04.2018 г. във вр. с § 1, т. 4, б. "в" от нейните ДР и да не изисква частично възстановяване на получените суми, административният орган е издал оспорения АУПДВ в нарушение на материалния закон. Отменяйки същия, АССГ е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и направеното искане, в полза на ответника по касация следва да се присъдят осъществените в настоящото производство разноски, възлизащи на сумата от 950 лв. уговорено и заплатено адвокатско възнаграждение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд, първо отделение