Решение № 7183 от 28.6.2023 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Регионално развитие 2007-2013" (ОПРР), чрез пълномощник, против решение 5631 от 07.10.2022 г. по адм.д. 3915/2022 г. на Административен съд София-град в частта, с която съдът е изменил негово решение РД-02-36-1011/ 09.07.2020 г. за основата на определена финансова корекция на Министерството на здравеопазването. Според касатора решението в тази част е неправилно поради нарушение на материалния закон. Ръководителят на УО твърди, че основата е определена законосъобразно, тъй като при изчисляването й не е съобразен собствения принос на бенефициера по договора. Иска отмяна на решението в тази част като неправилно. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Министерството на здравеопазването (МЗ), чрез пълномощник, обжалва решение 5631 от 07.10.2022 г. по адм.д. 3915/2022 г. на Административен съд София-град в частта, с която съдът е отхвърлил неговата жалба срещу решение РД-02-36-1011/09.07.2020 г. на ръководителя на УО на ОПРР за определяне на финансова корекция. Според касационния жалбоподател съдът неправилно е определил общия давностен срок по отношение на конкретната процедура и приел, че не е изтекъл. Поддържа становище, че този извод противоречи на чл. 3 от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 на Съвета. Касаторът твърди, че съдът недопустимо е приложил по-дълъг давностен срок, определен по аналогия съобразно националния закон. Сочи, че не е допуснал посоченото от административния орган нарушение на чл. 64, ал. 3, вр. с чл.2, ал. 1, т. 1, 2 и 3 от Закона за обществените поръчки (отм.), прието като нередност, за която е определена финансова корекция. Иска отмяна на решението в обжалваната част и присъждане на разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност и на двете касационни жалби. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Страните не спорят за факти. Спорът е по приложението на закона. Първоинстанционният съд е установил, че в изпълнение на сключен между Министерството на здравеопазването и Министерство на регионалното развитие и благоустройството договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект "Изграждане на онкологичен и лъчетерапевтичен център "Света Марина", Варна", Министерството на здравеопазването е провело открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет "Доставка на високо технологичен линеен ускорител за нуждите на МБАЛ "Света Марина", гр. Варна, и е сключило договор за изпълнение с избран изпълнител. УО е извършил проверка на проведената обществена поръчка по регистриран сигнал за нередност. Установил е, че бенефициерът е допуснал незаконосъобразно намаляване на сроковете за подаване на офертите и за достъп до документацията, което е създало предпоставки за ограничаване на конкурентната среда, с което възложителят е нарушил чл. 64, ал. 3 и чл. 2, ал. 1, т. 1, 2 и 3 ЗОП (отм.). С оспореното пред първоинстанционния съд решение РД-02-36-1011/09.07.2020 г. ръководителят на УО на ОПРР е анализирал констатираните нарушения, посочил ги е като нередности по т. 4.1,б."г" и т. 5.1,б"б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата) и е определил финансова корекция в размер на 5 % от разходите по сключения договор между възложителя и избрания изпълнител. Съдът е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, при частично съответствие с материалноправните разпоредби и съобразно целта на закона. Приел е, че органът незаконосъобразно е определил основата на финансовата корекция върху всички разходи по договора с изпълнителя. Видно от условията на административния договор, проектът не е изцяло финансиран със средства от ЕСИФ, а бенефициерът е участвал, макар и незначително, със собствено финансиране. Поради това и предвид чл. 1 , ал. 2 ЗУСЕФСУ съдът е изменил оспореното решение РД-02-36-1011/09.07.2020 г. на ръководителя на УО на ОПРР в частта за основа на финансовата корекция, като е определил за основа допустимите разходи, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, по договора с изпълнителя. Касационният съдебен състав приема за правилен първоинстанционния извод за компетентност на издателя на административния акт, като в тази част препраща изцяло към мотивите, изложени в първоинстанционното решение. Жалбоподателят Министерството на здравеопазването е направило пред Административния съд София-град възражение за изтекла погасителна давност за издаване на оспорения административен акт на основание чл. 3, § 1, първа алинея от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 (Регламента). Съдът е приел възражението за неоснователно, като е съобразил следното: С посочения Регламент са установени общи правила, касаещи ограничаване на срока, в който следва да бъдат проведени процедурите за установяване на нередности и налагане на административни мерки или санкции и да бъдат изпълнени решенията за административни санкции. Съгласно чл. 3, § 1, първа алинея от Регламента срокът за давност за процедурите е четири години от момента, в който нередността по смисъла на чл. 1, § 1 е извършена, като секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години. АССГ е приел за начало на срока по чл. 3, § 1 от Регламента датата на приключване на договора между възложителя и изпълнителя - 23.12.2015 г., като се е позовал на решение от 21 декември 2011 г., С-465/10, l'I., EU: C: 2011: 867. Съгласно чл. 3, § 1, трета алинея от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността, и започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва. Съгласно чл. 3, §2, втора алинея от Регламента редът за спиране и прекъсване на този срок се урежда от съответни разпоредби на националното право. С чл. 3, § 3 от Регламента се предоставя възможност на държавите членки да прилагат по-дълги от предвидените в §1 и §2 срокове с оглед правните традиции на тези държави и периода от време, който съответният им правен ред възприема като необходим и достатъчен, за да може администрация, която полага необходимата грижа, да санкционира нередностите, извършени във вреда на публичните органи и национални бюджети. Прилагането на по-дълъг национален давностен срок съгласно член 3, §3 от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 с оглед на предотвратяване на нередностите по смисъла на посочения регламент, не трябва да надхвърля явно необходимото за постигането на целта за защита на финансовите интереси на Съюза, като за този извод съдът е препратил към посочени решения на СЕС. Предвид посочените разпоредби и при съобразяване с издирена и цитирана съдебна практика, АССГ е приел, че СЕС не изключва прилагането на норми относно давност по аналогия. Посочил е, че според решението по съединени дела C-201/10 и C-202/10, когато националният законодател не е приел конкретна разпоредба, приложима в областта на връщането на незаконно придобити възстановявания при износ, засягащи бюджета на Съюза, принципът на правна сигурност като цяло допуска административните и съдебни органи да продължат в съответствие с известната на такъв оператор досегашна съдебна практика да прилагат "по аналогия" давностен срок от общ характер, който е предвиден в разпоредба от гражданското право и надвишава срока от четири години по член 3, § 1, първа алинея от Регламент 2988/95, защото целта на Регламента не е да уеднакви приложимите в тази област срокове и поради това влизането му в сила не води до задължение за държавите членки да намалят на четири години давностните срокове, които са имали преди това при липсата на приложими в тази област правила на правото на Съюза. Предвид мотивите в посоченото решение първоинстанционният съд е приел, че относно продължителността на срока за установяване на нарушения, засягащи бюджета на Съюза, националният законодател, съобразно предоставената с чл. 3, § 3 от Регламент 2988/95 възможност, е възприел по-дълга, петгодишната давност с чл. 110 от Закона за задълженията и договорите, приет преди влизане в сила на Регламента, както и с приложимата по аналогия разпоредба на чл. 109 , ал. 1 ДОПК с оглед характера на вземането, произтичащо от наложената финансова корекция. Обосновал е извод, че прилагането на по-дългия петгодишен срок отговаря на изискванията за правна сигурност и предвидимост. Като е съобразил, че засегнатият от нарушения договор с изпълнителя на проведената от МЗ обществена поръчка е сключен на 29.07.2014 г. и изпълнен на 23.12.2015 г., съдът е посочил, че петгодишният срок за провеждане на процедурата по глава пета, раздел трети от ЗУСЕФСУ е изтекъл на 23.12.2020 г. След като първото действие в конкретното административно производство - изпращане на уведомление на бенефициера по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, е предприето на 01.06.2020 г., то приложимият петгодишен давностен срок не е изтекъл. Поради това съдът е приел за неоснователно възражението за изтекла погасителна давност. Според касационния съдебен състав този извод е неправилен. Правилно и обосновано съдът е приел, че срокът по чл. 3, § 1 от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 на Съвета започва да тече от датата на приключване на договора между възложителя и изпълнителя - 23.12.2015 г. Първото действие на административния орган по установяване на нередност при провеждане на конкретната обществената поръчка от бенефициера Министерството на здравеопазването и определяне на финансова корекция е изпращане на уведомление на бенефициера по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, както правилно се е мотивирал съдът. Това действие е предприето на 01.06.2020 г. Съгласно чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95 срокът за давност за процедурите е четири години от момента, в който нередността по смисъла на член 1, § 2 от Регламент 2988/95 е извършена. Безспорно е, че Регламент 2988/95 е основният в правото на Съюза, който дефинира общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Съюза, като предвид чл. 4 финансовата корекция е административна мярка, а не административна санкция. Безспорно е също, че приложимите за процесния програмен период основен и секторен регламент - Регламент 1083/2006 г. на Съвета от 11.07.2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) 1260/1999 (Регламент 1083/2006) и Регламент (ЕО) 1198/2006 на Съвета от 27 юли 2006 година за Европейския фонд за рибарство (Регламент 1198/2006) не предвиждат по-кратък давностен срок. Съгласно чл. 3, § 2 от Регламент 2988/95 срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето. С оглед на визираното в член 3, § 1 от Регламент 2988/95, за начало на срока е определен моментът, в който нередността е извършена. Този момент е изрично посочен в практиката на Съда на Европейския съюз, който разглежда нередността като "продължаваща нередност" по смисъла на чл. 3, § 1, втора алинея от Регламент 2988/95 и която първоинстанционният съд правилно е съобразил. С оглед на установената дата на приключване на процесния договор за обществена поръчка - 23.12.2019 г., четиригодишният срок към датата на започване на административното производство, респ. издаване на оспорения в настоящото производство акт на ръководителя на УО, е изтекъл. Действително, чл. 3, §3 от Регламента предвижда възможност за прилагане на по-дълги давностни срокове, предвидени в националното право. Според касационния съдебен състав, в случая не може да бъде съобразена тази разпоредба. В решението на СЕС по съединени дела С-201/10 и С-202/10, т. 46, Съдът е приел, че "ако от гледна точка на националните органи давностен срок от четири години като предвидения в чл. 3, §1, първа алинея от Регламент 2988/95 е твърде кратък, за да им позволи да санкционират нередности, разкриващи известна степен на сложност, националният законодател винаги би могъл в рамките на предвидената по параграф 3 от посочения член възможност да приеме правило за по-дълга давност, съобразено с този вид нередност". Българският законодател не се е възползвал от възможността да предвиди срок, по-дълъг от посочения в чл. 3, §1 и 2, в специален закон, относим към процедурите за нередности и административните мерки и санкции, свързани с тях. Установената с чл. 3, §3 от Регламента възможност за по-дълги давностни срокове, предвидени в националното право, се прилага също така за случаи, възникнали преди приемането на Регламента и неприключили. Цитираните от първоинстанционния съд решения по съединени дела С-201/10 и С-202/10 на СЕС, дело С-341/13 на СЕС касаят именно такива случаи. В решението по дело С-341/13 СЕС е посочил, че "законодателят на Съюза е определил един вид общо правило за давност, посредством което той доброволно намалява на четири години периода, през който органите на държавите членки, действащи от името и за сметка на бюджета на Съюза трябва или е трябвало да намалят незаконно придобити предимства". Държавите членки могат да прилагат давностни срокове, по-дълги от предвидени с Регламента, като законодателят на Съюза "не е искал да уеднакви приложимите в тази област срокове" именно за заварените случаи, при които националният орган да ги намали на четири години. Затова е дал възможност националният орган да прилага по-дълъг давностен срок "по аналогия" съобразно националния закон и при отчитане на явната необходимост за постигане целите за защита на финансовия интерес на Съюза. В решението по дело С-341/2013, т.64, СЕС е посочил, че при липса на национално правило разглежданите нередности трябва да се считат погасени по давност с изтичането на четири години, считано от датата на извършването им. Приетото с т. 65 от решението също води до заключение, че държавите членки могат да прилагат по-дълъг давностен срок от определения с Регламента или по отношение на заварени случаи към датата на приемане на Регламент 2988/95 на Съвета, или при приета с национален закон изрична правна норма за давностен срок за правилата, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение правото на Съюза. Конкретното административно производство по установяване на нередност е проведено след влизане в сила на Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 на Съюза и към датата на постановяване на административиня акт няма национална правна норма, която да урежда по-дълъг давностен срок от предвидения с чл. 3, §1 от този регламент. Предвид изложеното и при безспорно установени в настоящия казус относими факти се налага извод, че възражението на касатора Министерството на здравеопазването за изтекла погасителна давност за установяване на нередност и определяне на финансова корекция е основателно. Оспореният административен акт е издаден извън срока по чл. 3, §1 от Регламент 2988/95, който е общоприложим, задължителен в своята цялост и пряко приложим за Република България като държава членка на ЕС. При този извод е ненужно разглеждането на останалите възражения на касаторите. Като е приел извод за издаване на оспорения акт в съответствие с §3 от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95, изменил е издадения от ръководителя на УО на ОПРР административен акт за определяне на финансова корекция в частта за основата и е отхвърлил подадената от Министерството на здравеопазването жалба в останалата част, Административният съд София-град е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Вместо него, по същество, бъде постановено друго, с което решение РД-02-36-1011/09.07.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Регионално развитие 2007-2013" бъде отменено като незаконосъобразно. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното от Министерството на здравеопазването искане за присъждане на разноски за настоящата инстанция, в полза на министерството следва да се присъди сумата от 200 лв. за защита от юрисконсулт. Воден от горното, Върховният административен съд