Решение № 4626 от 7.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 1352/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г. (ОПРР) срещу Решение 1347 от 02.12.2024 г. на Административен съд Силистра по адм. дело 178/2024 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение РД-02-14-662 от 13.05.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Община Тутракан е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор BG16RFOP001-2.003-0039-C02-S-04 от 03.04.2023 г. с Еврострой РН ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). Касационният жалбоподател ръководителят на УО на ОПРР, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в противоречие с материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробни доводи в полза на защитната си теза и сочи, че неправилно от страна на първоинстанционния съд e прието, че не е налице фактическото основание за издаване на процесния административен акт, доколкото Указанията за подготовка на образците на документи, съдържащи изискване за представяне на Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката (Стратегията), не излиза извън допустимите нормативни такива, във връзка с които възложителят е проявил по - висока предпазливост, посочвайки ги подробно и изчерпателно. Твърди, че противно на изводите на съда, от изискванията на съдържанието на Стратегията е видно, че всеки участник следва да предложи над 70-80 бр. различни мерки от всякакъв характер, по всеки от разделите, което несъмнено представлява необоснована административна тежест, тъй като от една страна разубеждават потенциално заинтересованите лица да изразят интерес поради сложността на изискванията, а от друга поради необходимостта от влагане на сериозен времеви и човешки ресурс от страна на участниците за изготвяне на офертата. Касаторът счита, че така поставеното изискване за представяне към техническото предложение на посочената Стратегия, не е съобразено с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на процесната обществената поръчка, тъй като е видно, че предметът на същата не се отличава с някаква сложност и/или специфика, а по скоро обратното касае проектиране, изпълнение на строително-монтажни работи (СМР) и авторски надзор за въвеждане на мерки за енергийна ефективност в многофамилна жилищна сграда, представляващо стандартен вид инженеринг и строителство, възлаган чрез обществени поръчки в рамките на Националната програма за енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради. Твърди, че противно на изводите на съда, изискванията към съдържанието на документа са прекалено усложнени и формализирани, което може да доведе до отстраняване на участници, само защото са пропуснали определен елемент от Стратегията или даденото от тях описание не отговаря на някое от многобройните изисквания към съдържанието на офертата в тази част. Счита за неправилно заключението на съда, че с действията си възложителят не е извършил нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП и допълва, че в конкретния случай е налице незаконосъобразно изискване към участниците, с което възложителят е допуснал нарушение на чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП. Обосновава изводи, че осъщественото от Общината нарушение изпълнява предпоставките на нередност, поради наличието на потенциален финансов ефект, тъй като разубеждава от участие потенциално заинтересованите икономически оператори, като допълва, че противно на изводите на първоинстанционния съд, същото правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Прави искане решението да бъде отменено, а спорът да бъде решен по същество. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на претендираните от ответника разноски за юрисконсултско/адвокатско възнаграждение в случай, че същите са над установените минимални размери и не съответстват на фактическата и правна сложност на делото. Ответникът по касационната жалба Община Тутракан, не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че: На 23.09.2022 г. между и УО на ОПРР и Община Тутракан е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ РД-02-37-14, в максимален размер до 1 453 413,95 лв., по процедура BG16RFOP001-2.003 Енергийна ефективност в периферните райони - 3, за изпълнение на Проектно предложение BG16RFOP001-2.003-0039 Енергийна ефективност в сградата на Областна дирекция по безопасност на храните и многофамилни жилищни сгради в град Тутракан. С Решение 350 от 25.11.2022 г., кметът на Община Тутракан обявява процедура публично състезание за избор на изпълнител на обществена поръчка с предмет: Инженеринг проектиране, СМР и авторски надзор на многофамилни жилищни сгради в град Тутракан по три обособени позиции, както следва: ОП 1 Многофамилна жилищна сграда бл. ЗОРА, с адрес: гр. Тутракан, ул. Братя Мавродинови, 16, ОП 2 Многофамилна жилищна сграда бл. Нарцис, с адрес: гр. Тутракан, ул. Гео Милев, 9 и ОП 3 Многофамилна жилищна сграда бл. Русалка, с адрес: гр. Тутракан, ул. Сава Огнянов, 1. В част V от Указанията за подготовка на образците на документи за участие в процесната обществена поръчка, от страна на възложителя е посочено, че към Предложението за изпълнение на поръчката участникът прилага Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката (Стратегията), неподлежаща на оценка, която включва минимум (без да се ограничава) следните точки: 1. Концепция и подход; 2. Технологична и функционална последователност на дейностите по проектиране; 3. Организация при изпълнение на проектирането с оглед наличните човешки и технически ресурси (3.1 Комуникация на участниците в процеса на изпълнение на проектиране и авторски надзор. 3.1.1 Вътрешно фирмена комуникация. 3.1.2. Система на комуникация с възложителя); 4-5. Технологична последователност на строителните процеси; 6-7. Организация и подход при изпълнение на строителството с оглед наличните човешки и технически ресурси (6.1 Комуникация на участниците в процеса на изпълнение на строителството. 6.1.1 Вътрешно фирмена комуникация. 6.1.2. Система на комуникация с възложителя); 8. Управление на риска, включващо - Времеви рискове; Технически рискове и Други рискове, подробно описани по съдържание в указанието; 9. Ограничаване и предотвратяване на негативното екологично въздействие върху околната среда в урбанизираната територия по време на изпълнение на строителството; 10. Мерки за осигуряване на нивото на изпълнение, заложено в Техническите спецификации, нормативните документи и условията на процедурата; 11. Организация на дейностите по отстраняване на гаранционни дефекти по време на гаранционния срок и 12. Мерки за минимизиране на негативното влияние при изпълнението на строителството. На 03.04.2023 г. между Община Тутракан и Еврострой РН ЕООД е сключен Договор BG16RFOP001-2.003-0039-C02-S-04 с предмет: Инженеринг проектиране, СМР и авторски надзор на многофамилни жилищни сгради в град Тутракан, по ОП 3 Многофамилна жилищна сграда бл. Русалка с адрес: гр. Тутракан, ул. Сава Огнянов, 1, на стойност 322 000, 00 лв. без ДДС, съответно 386 400, 00 лв. с ДДС. На 19.04.2024 г. ръководителят на Управляващия орган на ОПРР уведомява Общината за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. От страна на Община Тутракан не е представено възражение. На 13.05.2024 г., с Решение РД-02-14-662, издадено на основание чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), ръководителят на УО на ОПРР определя на Община Тутракан, финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор BG16RFOP001-2.003-0039-C02-S-04 от 03.04.2023 г. с Еврострой РН ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. По делото е представена Заповед РД-02-14-525 от 23.04.2024 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Излагайки подробно фактите по делото, първоинстанционният съд обосновава подробни доводи за липса на твърдяното от ръководителя на УО нарушение приемайки, че процесните изисквания за съдържание на офертата имат отношение към начина на подготвяне на предложението на участника в частта Техническо предложение, но не са част от условията на самата обществена поръчка, съдържащи се в Техническата спецификация, предвид което приема, че не са изпълнени предпоставките от хипотезата на нормата, очертаваща състава на нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Съдът приема за неоснователни и необосновани доводите на ръководителя на УО, че с поставеното условие за представяне на Стратегия се създава необоснована административна тежест за потенциалните участници, които поради обема на същата, при изготвянето й следва да използват неоправдано голям времеви и човешки ресурс, тъй като от възложителя не е поставено изрично изискване за обем на изискуемата Стратегия, а и видно от представените седем оферти, три от които по процесната обособена позиция, участниците не са били затруднени с нейното изготвяне, доколкото същите са в обем от по 200 страници. Съдът установява, че от страна на административния орган не са изложени конкретни мотиви за наличието на твърдяното нарушение, доколкото от последния са посочени като нарушени нормите на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, но не са посочени конкретни факти, които осъществяват състава на всяка една от посочените разпоредби. Според първоинстанционния съд, поставеното от възложителя условие е продиктувано и от спецификата на обекта - предмет на поръчката, посредством което възложителят ще гарантира качествено и същевременно срочно изпълнение на дейностите. Счита, за необосновани доводите на административния орган, че поставените изисквания за представянето на Стратегията дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти и допълва, че поставените условия са съобразени с предмета на процесната поръчка, същите не са били променяни и са били известни от самото начало на всички потенциални участници, което се потвърждава от броя на подадените оферти в процедурата, както и от факта, че в констатираните непълноти в офертите на отстранените участници, не са констатирани такива във връзка с представената от тях Стратегия. Аргументирайки се със съдебна практика на Върховния административен съд, съдът обосновава подробни изводи за немотивираност на административния акт и за липса на твърдяното за осъществено от бенефициера в него нарушение. Въз основа на горното, съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя. Решението е правилно. Доводи в подкрепа на порока съществено нарушение на съдопроизводствените правила касаторът не сочи. Налице е бланкетно твърдение за допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила, което не е подкрепено с нито един конкретен довод, а само касаторът е този, които може да дефинира кои процесуални правила счита, че съдът е нарушил по отношение на него. С оглед на разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК касационният съд не се произнася служебно по порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това съдът не дължи произнасяне по този твърдян порок. Останалите доводи на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост при постановяване на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за което е определена финансова корекция. Административният орган приема, че с поставянето на условие за представяне на Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката, заемаща обем от 11 страници от Указанията за участие и предвиждаща предлагането на над 70-80 бр. различни мерки от всякакъв характер от страна на участниците, от възложителя е създадена необоснована административна тежест по отношение на последните. Приема, че предметът на поръчката не се отличава с никаква сложност и/или специфика, доколкото същата касае проектиране, изпълнение на СМР и авторски надзор за въвеждане на мерки на енергийна ефективност в сграда, което представлява стандартен вид инженеринг и строителството, като именно тези дейности се възлагат многократно чрез обществени поръчки в рамките на Националната програма за енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради. Ръководителят на УО счита, че възложителят не е уточнил с кои налични специфични особености на обекта трябва да се съобразят участниците при изготвянето на стратегията, както и изискването към мерките в Стратегията, същите да отчитат спецификата на конкретния предмет на обществена поръчка, не е приложимо, тъй като дейностите са стандартни и технологията и начинът на изпълнение не предполагат някакви специфики. Административният орган приема, че изискванията към съдържанието на документа са прекалено усложнени и формализирани и това води до необходимост от възлагане на сериозен времеви и човешки ресурс от страна на участниците, което несъмнено представлява необоснована административна тежест, която не е съразмерна на спецификата, сложността и предмета на поръчката и има разубеждаващ ефект по отношение на заинтересованите от участие икономически оператори, които имат интерес от изпълнението на процесната обществена поръчка, но са се въздържали от участие поради завишените условия. Не на последно място за прекалено усложнените изисквания в Стратегията, според УО свидетелства и фактът, че по процедурата са подадените 7 оферти по трите обособени позиции, от които 5 са отстранени на етап разглеждане на техническото им предложение, във връзка с констатирани липси и/ или несъответствия в съдържанието на Стратегията. Тези изводи са неправилни. На първо място, както правилно приема и първоинстанционният съд, следва да се посочи, че поставеното от възложителя условие за представяне от потенциалните участници на Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката, не представлява административна тежест. Правилни са изводите на съда, че няма законова дефиниция която да определя съдържанието на използваното понятие - административна тежест, но в общоупотребимия смисъл в процедурите по възлагане на обществени поръчки, под административна тежест се разбира поставянето на изискване от възложителя, за представяне от участника, чрез изискване от друг административен орган или учреждение, на документ или извършване на процедура в полза на участника, каквото изискване в настоящия случай не е налице. Поради това не може да се счита за такава тежест, поставеното от възложителя в процесната обществена поръчка изискване за попълването и представянето на Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката, представляваща част от офертата на участниците. Противно на доводите на касатора, независимо, че дейностите предвидени в предмета на процесната обществена поръчка са свързани с енергийната ефективност на многофамилни жилищни сгради, които са възлагани по множество обществени поръчки със сходен предмет, както правилно приема и първоинстанционният съд, в настоящия случай е налице специфика на сградата предмет на поръчката, тъй като покрива на същата не е ремонтиран от построяването на блока през 1974 г. и същата е под влиянието на чести мъгли и висока влажност на въздуха, заради разположението на града в който се намира сградата, а именно на брега на река Дунав. В оперативната самостоятелност на възложителя е да поиска повече мерки за осигуряване на нивото на изпълнение, предвидено в Техническата спецификация, нормативните документи и условията в процедурата, както и мерки за минимизиране на негативното влияние при изпълнение на строителството, именно предвид спецификата и компрометираното състояние на обекта, предмет на процесната обществена поръчка, с цел качествено, срочно и безопасно изпълнение на предвидените дейности, което последният е и направил, чрез поставеното условие за представяне на Стратегията. Не могат да се възприемат и изводите на УО, че изискванията към съдържанието на Стратегията са прекалено усложнени и формализирани, тъй като същите могат да доведат до отстраняване на участници, които са пропуснали определен елемент от Стратегията или да се приеме, че даденото от участниците описание, не отговаря на многобройните изисквания към съдържанието на документа. Както правилно сочи и първоинстанционният съд, видно от цялостната документация по процесната обществена поръчка, по ОП 3, са подадени три оферти, като както тримата кандидати, така и останалите четирима, участващи по останалите обособени позиции, са представили Стратегия с обем между 200 и 250 страници, предвид което неоснователни са изводите на УО, че за участниците с поставеното изискване за представяне на документа е създадена от страна на възложителя административна тежест, в следствие на която последните следва да ангажират за своя сметка допълнителен човешки и времеви ресурс за нейното изготвяне. Не на последно място, неправилни и необосновани са и доводите на УО, че е налице неяснота в изискванията на Стратегията, тъй като възложителят не е уточнил с кои налични специфични особености на обекта трябва да се съобразят участниците при изготвянето й, доколкото наличието на евентуална неяснота в условията, не означава непременно нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП, предвид факта, че същата може да бъде преодоляна чрез искане за разяснение. От изложеното следва, както правилно приема и първоинстанционният съд, че възложителят не е осъществил твърдяното от органа нарушение на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП. Това значи, че не е налице елемент от фактическия състав на нередността по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, за която органът е определил финансова корекция. Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция по т. 11, б. "б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Предвид горното и в съответствие с доказателствата по делото, правилен се явява изводът на съда за незаконосъобразност на оспорения индивидуален административен акт. Видно от изложеното, доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила. Разноски от ответната страна не са претендирани, с оглед на което такива не следва да бъдат присъждани. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,