Решение № 9025 от 19.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4317/2016 г.

Решение № 9025 от 19.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4317/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи, подадена от процесуалния му представител Б. П. (служител с юридическа правоспособност), срещу решение № 1444/10.02.2016 г., постановено по административно дело № 950/2015 г. на Върховния административен съд (ВАС), с което тричленен състав от пето отделение на ВАС е: 1) обявил нищожността на заповед № 8121з-932/2.12.2014 г. на министъра на вътрешните работи относно определяне на максималните размери, базата за изчисляване и условията на изплащане на допълнително възнаграждение за резултати в служебната дейност за втори отчетен период на 2014 г.; 2) осъдил Министерството на вътрешните работи да заплати на Сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" гр. С. сумата 630 лева разноски, а на Д. В. Д. от гр. К. сумата 110 лева разноски по делото. Касаторът твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК, и обосновава теза, че процесната заповед не представлява подзаконов административен акт, както е приел тричленният съдебен състав. Претендира отмяна на оспореното съдебно решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъдат отхвърлени подадените жалби срещу заповедта от Сдружение "Синдикална федерация на служителите в МВР" и от Д. В. Д. Ответникът по касация Сдружение с нестопанска цел (СНЦ) "Синдикална федерация на служителите в МВР" - гр. С., представляван от пълномощниците адв. Д. Р. и адв. Ю. Б., оспорва касационната жалба и излага съображения за правилност на атакувания с нея съдебен акт. Другият касационен ответник - Д. В. Д. от гр. К., действащ чрез повереника си адв. Б. М., моли касационната жалба да се остави без уважение като неоснователна и насочена срещу правилно решение. Прави особено искане петчленния състав да се произнесе относно дължимостта на сумите към всички останали служители на МВР, като задължи министъра на вътрешните работи да направи това в двумесечен срок. Претендира и присъждане на направените деловодни разноски. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното съдебно решение, за което предлага да бъде оставено в сила. Върховният административен съд в петчленен състав на втора колегия счита касационната жалба за процесуално допустима като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. След като обсъди доказателствата по делото във връзка с касационните оплаквания и доводите на страните, и провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за неоснователна. Предмет на съдебен контрол в производството пред тричленния състав на Върховния административен съд е оспорената от Сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" гр. С. и от Д. В. Д., служител в МВР, заповед № 8121з-932/2.12.2014 г. на министъра на вътрешните работи за определяне на максималните размери, базата за изчисляване и условията на изплащане на допълнително възнаграждение за резултати в служебната дейност за втори отчетен период на 2014 г. Оспорената заповед е постановена на основание чл. 178, ал. 1, т. 5, чл. 179, ал. 2 и чл. 180, ал. 5 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР), във връзка с чл. 40, ал. 1 от Наредба рег. № Iз-2209/29.10.2012 г. за условията и реда за формиране на допълнителните възнаграждения за резултати в служебната дейност (отм.). Цитираните текстове овластяват министъра на вътрешните работи да определи размерите, условията и реда за изплащане на допълнителните възнаграждения за постигнати резултати в служебната дейност за държавните служители (чл. 178, ал. 1, т. 5 от ЗМВР /изм./ в ред. до ДВ бр. 14/2015 г.) и за лицата, работещи по трудово правоотношение в МВР (чл. 180, ал. 5 от ЗМВР /изм./ в ред. до ДВ бр. 14/2015 г.). Заповедта не е обнародвана в Д. вестник и при постановяването й не са спазени изискванията на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) във връзка с чл. 80 от АПК. За да обяви нищожността на процесната заповед, тричленният състав е приел, че тя представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 и ал. 2 от АПК, който поради необнародването му в Д. вестник не е породил правен ефект. Извън констатираната нищожност съдът е посочил и, че заповедта е издадена и при други съществени нарушения на административно-производствените правила. Постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. Изводът на първоинстанционния състав на ВАС за нищожност на оспорената пред него заповед е обоснован и материалнозаконосъобразен. Заповедта по своето естество представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК. Според определението, съдържащо се в тази разпоредба, нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а според ал. 2 на същия член, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Оспорената пред съда заповед отговаря на всички изисквания по чл. 75, ал. 1 и ал. 2 от АПК, тъй като съдържащите се в нея правила за поведение представляват административно-правни норми, част от които са материалноправни, а друга част от нормите имат процесуален характер, и уреждат реда и условията за формиране на допълнителното възнаграждение за резултати в служебната дейност. На следващо място, заповедта се отнася за неопределен и неограничен брой адресати. Макар с нея да се регламентират отношения, касаещи само действащи или бивши служители в МВР, не може да се приеме, че адресатите на заповедта са персонално определени или ограничени. Заповедта има многократно правно действие, тъй като приложението й не се изчерпва с еднократно действие нито по отношение на конкретния правен субект - адресат на определена норма от заповедта, нито във времево отношение. Наред с това заповедта е издадена по прилагане на нормативни актове от по-висока степен и по-конкретно по прилагане на чл. 178, ал. 1, т. 5 и чл. 180, ал. 5 от ЗМВР (в посочената редакция) и на Наредба рег. № Iз-2209/29.10.2012 г. за условията и реда за формиране на допълнителните възнаграждения за резултати в служебната дейност, при това заповедта е издадена в изпълнение на законовата делегация по чл. 179, ал. 2 от ЗМВР. Обстоятелството, че актът е озаглавен "заповед" не променя неговата правна същност, която се определя от съдържанието му, а не от наименованието. Поради това, определянето на оспорената заповед като нормативен административен акт не е изключено от разпоредбата на чл. 7 от Закона за нормативните актове, в която са изброени видове подзаконови нормативни актове и в които не е включен акт с наименование "заповед". Поради това, че оспореният пред съда акт - заповед № 8121з-932/2.12.2014 г. на министъра на вътрешните работи, представлява нормативен административен акт, производството по издаването му е следвало да бъде проведено по реда на раздел трети, озаглавен "Издаване на подзаконови нормативни актове" от глава пета - "Нормативни административни актове" на дял втори - "Производства пред административни органи", на АПК, процедурата по който раздел (респ. по чл. 26 - чл. 28 от ЗНА) не е спазена. Този ред, съгласно чл. 78, ал. 2 от АПК, включва обнародване на акта в Д. вестник (в същия смисъл са по отношение на всички нормативни актове са и чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Р. Б. и чл. 37, ал. 1 от ЗНА). Както прецизно е отбелязано в това отношение в мотивите на проверяваното решение, изпълнението на това изискване е условие за превръщане на акта в част от действащото право. Обнародването е завършващият елемент от фактическия състав по издаване на акта, тъй като не само довежда акта до всеобщо знание, но е условие за влизането му сила и произвеждането на правно действие. Обратно - необнародването на акта е пречка същият да породи правни последици. В случая оспорената заповед не е обнародвана в Д. вестник. Този процесуален пропуск е изключително съществен и опорочава заповедта до степен на нищожност, до който правилен извод е стигнал и тричленния съдебен състав. При постановяване на решението, с което е обявил нищожност на оспорената заповед, съдът не е допуснал нарушения, съставляващи касационни основания за отмяна, като същото е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и с оглед своевременното направено искане и доказателствата за действително направени разноски, Министерството на вътрешните работи следва да заплати в полза на ответника по касация Д. В. Д. сума в размер от 600 лв. разноски по касационното дело за заплатеното възнаграждение от лицето на упълномощения да го представлява пред петчленния съдебен състав адвокат. За пълнота на изложението следва да се отбележи, че в рамките на настоящото производство петчленния съдебен състав не дължи произнасяне по особеното искане на процесуалния представител на физическото лице - касационен ответник, което искане очевидно е резултат на правно-техническо-смешение, защото не държи сметка за правораздавателната компетентност на касационната инстанция и е извън прерогативите на Върховния административен съд в това производство. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд в петчленен състав на втора колегия