Решение № 7331 от 04.06.2009 г. на ВАС по адм. д. № 5214/2009 г.

Решение № 7331 от 04.06.2009 г. на ВАС по адм. д. № 5214/2009 г., VII о., докладчик съдията Иван Раденков Производството е по реда на чл. 179 и сл. във връзка с чл. 147 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Кмета на Столична община (СО) срещу Решение № 242/09.04.2009 г. на Министерския съвет на Република България (МС), за неотложни мерки за преодоляване на кризата в сметосъбирането на територията на СО и отстраняване на екологични щети. Изложени са подробни съображения за незаконосъобразност на оспореното решение. Твърди се, че в случая не са налице предпоставките за обявяване на кризисно положение, тъй като на територията на СО е създадена организация по сметосъбиране и сметоизвозване. За евентуално нарушаване на ритъма по сметосъбирането и сметоизвозването би могло да се говори за периода, през който концесионерът "Новера" е преустановил изцяло услугите по сметосъбиране и сметоизвозване на територията на 19 района на СО и част от район "Триадица", но след проведена процедура по Закона за обществените поръчки (ЗОП) е започнало извършването на тези дейности. Поддържа се, че обявяването на кризисно положение не е предложено от Съвета по сигурността, а на базата на съвместен доклад от министъра на здравеопазването, министъра на околната среда и водите и министъра на регионалното развитие и благоустройството, като по този начин МС е нарушил императивни разпоредби на Закона за управление при кризи (ЗУК). При създаването на Националния кризисен щаб не са изпълнени изискванията на чл. 12, ал. 2 от ЗУК, тъй като не са включени министри в състава му. С решението по т. 6 се изземват функции на кмета на Столична община, предоставени му по силата на чл. 16, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО). С т. 7 от оспореното решение на МС депото за твърди битови отпадъци на София - Суходол е обявено за обект от национално значение, без да е налице промяна на собствеността, тъй като съгласно чл. 2, ал. 2, т. 5 от Закона за държавната собственост (ЗДС) обектите от национално значение са публична държавна собственост. Твърди се, че т. 8 от решението не е съобразено с възможностите за финансиране на действията от държавния бюджет и не са налице предпоставките за допускане на предварително изпълнение на Решение № 242/09.04.2009 г. на МС. По тези съображения се иска отмяна на оспореното решение изцяло. Процесуалният представител на Министерския съвет е изразил становище за неоснователност на жалбата. Изложени са съображения във връзка с действителното наличие на кризисно положение с оглед прекратяването на дейността по сметосъбиране и сметоизвозване в 19 района на гр. София за продължителен период от време. Не са превишени правомощията на МС по чл. 11 от ЗУК, тъй като единствено този орган има компетентността да обяви кризисно положение при възникнала ситуация - чл. 10, т. 5 от ЗУК . Нормата на чл. 12 от закона няма императивен характер, поради което преценката на МС за състава на кризисния щаб е в зависимост от характера на кризата и е направена в рамките на законовата му компетентност. В решението на МС не са предвидени ограничения или изземване на правомощия на кмета на СО. Действията на кризисния щаб са насочени в подкрепа на общината за справяне с кризата. Депото за твърди битови отпадъци в Суходол е обявено за обект от национално значение по смисъла на § 5 от ДР на Закона за устройство на територията (ЗУТ), без да се прави промяна на собствеността, поради което не се увреждат по никакъв начин правата на СО, а действията на министъра на финансите по т. 8 са съобразени с възможностите на държавния бюджет. По делото са конституирани като страни Марин Тодоров Маринов и Ангел Стефанов Манчев, и двамата от гр. София, които изразяват становище за недопустимост на жалбата против Решение № 242/2009 г. на МС. Алтернативно поддържат становище за неоснователност на жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за недопустимост на жалбата, тъй като съгласно приложимите норми на АПК - чл. 179 и сл. във връзка с чл. 147 и сл., право да оспорят административния акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи и законни интереси са нарушени или застрашени от този акт или за които поражда задължения. Наличието на "засягане" е необходимо условие за възникване на процесуално - правния интерес от съдебното оспорване. Неблагоприятно засягане е налице, когато се прекратяват или ограничават съществуващи права или се създава или увеличава обема на съществуващи задължения. Задължително конституционно условие е обжалваният акт да засяга лицето или организацията, която го оспорва. В настоящият случай не е установен пряк и непосредствен интерес от обжалване на административния акт. С решението на Министерския съвет не са засегнати права или законни интереси и не са породени задължения за жалбоподателя. При направеният в решението извод за наличие на криза по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗУК, са предприети действия, израз на управлението при криза и насочени към преодоляването й. За Столична община липсват задължения от финансов характер, които да са последица от решението на Министерския съвет и не са ограничени възможностите й да осъществява управление на дейността по събиране на отпадъците. Столична община не търпи вреди от оспореното решение, обстоятелство, което е потвърдено и от процесуалния представител на жалбоподателя в съдебно заседание от 27.04.2009 година. Алтернативно се поддържа становище за неоснователност на жалбата. Решението е прието от компетентен орган съгласно правомощията му, предвидени в чл. 10, т. 5 от ЗУК . Съобразена е и изискващата се от закона форма. Правилно е прието, че е налице криза по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗУК . От данните по преписката е направен извод, че е налице промяна на установеното състояние на живот, обхванала част от територията на страната - Столична община, което състояние е свързано с продължителни затруднения в сектора на сметосъбирането. Във връзка с проблемите при управлението на отпадъците е променено качеството на живот и е възникнала потенциална опасност за общественото здраве и компонентите на околната среда. Съветът по сигурността е подпомагащ орган и евентуално негово предложение за обявяване на кризисно положение не е предпоставка за законосъобразност на действията на Министерския съвет. Не е нарушен чл. 13 от ЗУК, а разпоредбата на чл. 12, ал. 2 от същия закон има диспозитивен характер и в рамките на оперативната самостоятелност на административния орган е конкретния подбор на състава на посочените органи. Тази преценка не подлежи на съдебен контрол. Формирането на Националния кризисен щаб е извършено от Министерския съвет, който е централен орган на изпълнителната власт и осъществява общо ръководство на дейностите при управление на кризи (чл. 10 от ЗУК ). Неоснователно е твърдението, че с оспореното решение се отнемат правомощията на кмета на СО по управление на отпадъците. В случая се осъществяват правомощия, предвидени в друг закон, свързани с преодоляване на кризисно положение, а не с организиране и ръководство на дейността по сметосъбирането. Депото за твърди битови отпадъци в Суходол е обявено за обект от национално значение по смисъла на ЗУТ и не е променена собствеността. Финансовото осигуряване е предвидено в съответствие с разпоредбата на чл. 61 от ЗУК и разходите са съобразени с възможностите на държавния бюджет. С оглед на посочените аргументи се твърди, че не са налице основания, които да налагат извод за незаконосъобразност на оспореното решение, поради което жалбата като неоснователна следва да бъде отхвърлена. След като прецени събраните по делото доказателства, във връзка с доводите и съображенията на страните, Върховният административен съд приема за установено следното: Жалбата против Решение № 242/09.04.2009 г. на Министерския съвет в частта по т. 1 и т. 2, изречение първо, е процесуално допустима. Оспореното решение на Министерския съвет е издадено на основание чл. 10, т. 5 и чл. 53 - 61 от Закона за управление при кризи (отменен с § 2, т. 3 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за отбраната и въоръжените сили (ДВ, бр. 35/12.05.2009 г.), чл. 137, ал. 1, т. 1, буква "л" от Закона за устройство на територията, чл. 20, ал. 4 и чл. 21 от Закона за администрацията и чл. 13, ал. 3, т. 1 и т. 7 , и ал. 4 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. С решението по т. 1 се обявява кризисно положение по смисъла на отменения ЗУК на територията на област София, като с предвидените мероприятия се извършва паралелно сметосъбиране и сметоизвозване на твърди битови отпадъци, която дейност по силата на чл. 16 от ЗУО е в правомощията на кмета на съответната община. Намесата в неговите функции обуславя неговия правен интерес от търсената съдебна защита (арг. чл. 147 от АПК). Съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от ЗУК "криза" по смисъла на този закон е промяна на установеното състояние на живот, обхванала територии, обекти, сектори и сфери на икономиката и обществения живот или околната среда, предизвикана от човешка дейност или природни явления, в резултат на която условията за съществуване и за осъществяване на дейност в променената среда са силно нарушени. В случая не са представени доказателства за "силно нарушени условия за съществуване и за осъществяване на дейност", тъй като на територията на Столична община е създадена организация по сметосъбирането и по сметоизвозването. Нарушаването на ритъма на тези дейности за определен период от време не налага извод за съществуването на кризисно положение съгласно критериите, заложени в дефинитивната разпоредба на чл. 2, ал. 1 от закона . Направените констатации в доклада на министъра на здравеопазването, министъра на околната среда и водите и министъра на регионалното развитие и благоустройството, за неотложни мерки във връзка с преодоляването на кризата, са общи и неподкрепени с конкретни доказателства за действителното състояние на дейностите по сметосъбиране и сметоизвозване. Изложени са съображения за потенциална опасност от възникване на епидемия, без да са базирани на налични данни, изходящи от специализирани за това органи. С разпоредбата на чл. 11, т. 1 и 2 от ЗУК на Съвета по сигурността е предоставена възможността, след анализиране степента на риска от възникване на кризи, да предложи предприемането на превантивни мерки и евентуално да предложи на Министерския съвет обявяване на кризисно положение. Такова предложение може да бъде направено и от друг орган, доколкото законът не изисква императивно решението на МС задължително да се предхожда от предложение на Съвета по сигурността. В настоящия случай е налице доклад от посочените трима министри, но той следва да бъде съобразен с подробен анализ на риска и конкретни доказателства, така че да замести липсващия акт на съвета. С оглед на изложените съображения Върховният административен съд намира, че в конкретния случай не е налице материалноправната предпоставка - наличие на криза по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗУК (отм.), което налага извода, че оспореното решение в тази му част е незаконосъобразно, което е основание за отмяната му съгласно чл. 146, т. 4 от АПК. Съгласно разпоредбата на чл. 12, ал. 1 от ЗУК (отм.) при криза министър - председателят със заповед създава Национален кризисен щаб. С Решението по т. 2, изречение първо, това правомощие на министър - председателя е осъществено от Министерския съвет при липса на материална компетентност. Законът е предвидил произнасяне на едноличен орган на изпълнителната власт със заповед. В случая Националния кризисен щаб е създаден с решение на колективен орган, т. е. налице е изземване на правомощия в нарушение на императивни разпоредби на закона. По тези съображения решението в тази му част е нищожно и следва да бъде прогласено за такова на основание чл. 146, т. 1 от АПК . При това положение е безпредметно обсъждането на възражението на жалбоподателя във връзка с персоналния състав на Националния кризисен щаб по чл. 12, ал. 2 от ЗУК (отм.), определен със заповед № Р-38/10.04.2009 г. на министър-председателя, която не е предмет на съдебен контрол. Жалбата в останалата й част е процесуално недопустима по следните съображения: С решението по т. 2, изречение второ е възложено на министър - председателя осъществяването на законово регламентирана дейност, т. е да издаде заповед на основание чл. 12, ал. 1 от ЗУК (отм.), с която да определи заместник-председателите и членовете на Националния кризисен щаб. Решението по т. 3, т. 4, т. 5, т. 6 и т. 8 е издадено в изпълнение на т. 1 и няма самостоятелно значение. По тези съображения жалбата в тази й част следва да бъде оставена без разглеждане и производството по делото прекратено. С решението по т. 7 е обявено депото за битови отпадъци на София - Суходол, за обект от национално значение по смисъла на § 5, т. 62 от ДР на ЗУТ без промяна на собствеността му. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2, т. 5 от Закона за държавната собственост регламентира обектите, публична държавна собственост, като с такъв характер са и обектите с национално значение, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от национално значение. С решението в частта по т. 7 депото за битови отпадъци - Суходол, е обявено за обект от национално значение, без да е променена собствеността, която е публична държавна. При тези данни за Столична община не е налице правен интерес от оспорване на решението в тази му част. По изложените съображения жалбата и в тази й част следва да бъде оставена без разглеждане и производството по делото прекратено. По т. 9 от Решение № 242/2009 г. на МС, с която е допуснато предварително изпълнение на решението, съдът се е произнесъл с определение от 27.04.2009 г., поради което не дължи произнасяне с настоящия съдебен акт. Водим от гореизложеното и на основание чл. 172 от АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение