Решение № 5923 от 26.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 1182/2013 г.

Решение № 5923 от 26.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 1182/2013 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на Ловно-рибарско дружество "Сокол", представлявано от председателя на УС Красимир Копчев, чрез пълномощника му, против решение № 103 от 22.10.2012 г., постановено по адм. д. № 105/2012 г. по описа на Административен съд - Габрово. Навежда оплаквания за неправилност на съдебния акт като постановен в нарушение на материалния закон и иска неговата отмяна. Срещу съдебния акт е подадена касационна жалба и от Рибарско дружество "Наслука", гр. Габрово, чрез неговия пълномощник, с твърдения за допуснато нарушение на материалния закон. Иска се неговата отмяна ведно със законните последици. Ответникът Общинския съвет - Севлиево не изразява становище. Ответникът - прокурорът при Районна прокуратура - Севлиево не изразява становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Производството пред Габровския административен съд е образувано по протест на прокурор от Районна прокуратура - Севлиево с искане за прогласяване нищожността на решение № 45 от 28.04.2010 г. на Общински съвет Севлиево, с което органът на местно самоуправление е дал съгласие да се проведе публично оповестен конкурс за отдаване под наем за срок от пет години на имоти, публична общинска собственост, а именно: язовир, представляващ имот № 000202, находящ се в землището на с. Търхово, Община Севлиево; язовир, представляващ имот № 000157, находящ се в землището на с. Добромирка и язовир, представляващ имот № 000632, находящ се в землището на с. Сенник, Община Севлиево. Съдът е прогласил нищожността на административния акт, като се е позовал на разпоредбата на чл. 19, ал. 1, т. 1 от Закона за водите, според която публична общинска собственост са водите и водните обекти, в това число естествените извори, езера и блата, които са разположени на земи - общинска собственост, и не са води и водни обекти по чл. 11 от ЗВ. Съгласно разпоредбата на чл. 20 от Закона за водите управлението на водните обекти, които са публична общинска собственост, се извършва само чрез отдаването им на концесия. Съдът е направил правен анализ на нормите от специалния закон - Закона за водите и е заключил, че в случая не могат да намерят приложение съответните разпоредби от Закона за общинската собственост и Наредбата за придобиване, разпореждане и управление с общинска собственост на Общински съвет - Севлиево, посочени в решението. Относно разпоредбата на чл. 14, ал. 7 от ЗОС, на която се е позовала общината при сключването на договорите за наем с ЛРД "Сокол" за язовира в с. Добромирка и с РД "Наслука" за язовира в землището на с. Сенник, Община Севлиево, съдът е заключил, че тази норма е приложима само за части от имоти, публична общинска собственост, по отношение на които могат да възникнат наемни отношения с определени лица, но в случая не се касае за тази законова хипотеза. Обсъдена е и разпоредбата на чл. 13, ал. 1, т. 2 от Закона за концесиите, според която уредените с нея правоотношения са специални по отношение тези, уредени със Закона за общинската собственост. Последният е общ закон и съпоставен със целта на специалния закон не намира приложение. Отчетена е съществената разлика на режимите в провеждането на процедура по отдаване под наем при условията на Закона за общинската собственост и предоставянето на имоти на концесия при условията и реда на Закона за концесиите. Съдът по същество е изложил и мотиви относно приложимостта на § 4, ал. 1 от ПЗР на ЗСН, които е възприел за неоснователни. Като краен извод е приел, че оспореното решение на общинския съвет е издадено без правно основание, поради което го е обявил за нищожно. Решението е неправилно. По делото няма спор за факти. Спорът е по приложението на закона. За да е нищожен един административен акт, трябва да е лишен от основен, съществен елемент, за да има волеизявлението властнически характер. Основни за валидността на един административен акт са въпросите, свързани с компетентността на органа и формирането на волята му. Компетентността е определената от държавата за съответния неин орган публична управленска функция и предоставената му власт - правата и задълженията, чрез която тази функция следва да се осъществява. Поради това, ако органът, издал съответния акт, няма компетентност, ако държавата не му е предоставила съответната управленска функция и правомощия за нейното осъществяване, този акт не може да се ползва със задължителната сила на акт на публичната власт и няма да породи визираните в правната норма последици. Общинският съвет е единственият орган, който е компетентен да се произнесе по управлението и разпореждането с имоти, общинска собственост - чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация и чл. 8, ал. 1 от ЗОС. Следователно, оспореното решение е взето от материално компетентния орган. Решението е взето и от териториално компетентен орган, тъй като язовирите, предмет на решението, са публична общинска собственост на Община Севлиево. Нищожност на административния акт може да породи и някое от другите изисквания за законосъобразност на един административен акт, но порокът трябва да е толкова съществен, че да не оставя каквото и да било съмнение за явната лишеност на акта от всякакво правно действие. Водите са общонационален неделим природен ресурс и собствеността на водностопанските системи и съоръжения е предмет на регламентация в специален закон - Закона за водите. Съгласно чл. 19, ал. 1, т. 4, б. "в" от ЗВ язовирите, разположени на територията на общината, с изключение на тези, които са държавна собственост, както и на тези, които са включени в имуществото на търговските дружества към датата на влизане на Закона за водите в сила или са собственост на сдружения за напояване, са публична общинска собственост. Безспорно е, че предмет на решение № 45/2010 г. на ОбС - Севлиево са язовири, безспорно е, че са разположен на територията на общината, както и че не са включени в имуществото на търговско дружество и не са собственост на сдружения за напояване. Поради това и експлоатацията на водностопанските системи и съоръжения е такава в обществен интерес по смисъла на чл. 13, ал. 1 от Закона за концесиите. Правото на експлоатацията на язовир, който е водностопанско съоръжение по смисъла на чл. 5 от ЗВ, и такова в обществен интерес по смисъла на чл. 13, ал. 1 ЗК, се извършва по реда на Закона за концесиите. Експлоатацията на язовир, публична общинска собственост, не може да бъде предоставена на трето лице по общия ред на Закона за общинската собственост. Наред със създадения специален ред за експлоатация на водностопанските съоръжения, значението, което законодателят е преценил, че хидромелиоративната дейност има за държавата, е обосновала необходимостта от регулирането чрез специален закон на устройството и дейността на сдруженията за напояване. За да гарантира постигането на целите на държавната политика в конкретната област, законодателят е изключил от обхвата на публичната общинска собственост хидромелиоративната инфраструктура на територията на сдруженията за напояване, която е включена в имуществото на прекратените организации по § 12 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи и § 3, ал. 1 от ЗСН, и я е предоставил на сдруженията. Когато към датата на влизане на Закона за сдруженията за напояване в сила няма сключени договори със сдружения за напояване, до предявяване на такова искане язовирите могат да се отдават само под наем по реда на чл. 12, ал. 4 от ЗОС след съгласуване с надзорния орган. От представеното писмо на заместник-министъра на земеделието и храните е посочено, че към момента на запитването на територията на Община Севлиево няма съдебно регистрирани сдружения за напояване. По смисъла на чл. 20 от ЗСН министърът е задължен да води регистъра на сдруженията за напояване. Именно поради това законодателят е включил изискването за съгласуване с него. Но компетентният орган да установи дали язовирите са предназначени за напояване и дали са част от напоителната система е общинският съвет. Нито при вземане на решението си за предоставяне на язовирите под наем, нито в хода на съдебното производство общинският съвет е представил доказателства, които да установяват по безспорен начин предназначението на язовирите. Предвид изложеното, общинският съвет е взел решение да предостави право на ползване на язовирите чрез конкурс за отдаване под наем, без да са били налице материалноправните предпоставки за това. Изпълнени са предпоставките за предоставянето им на концесия. Т. е. безспорно е налице материална незаконосъобразност на оспореното решение. Първоинстанционният съд неправилно е приел, че тя е от такова естество, което води до неговата нищожност. Законът не въвежда критерии, които да разграничават нищожния поради материална незаконосъобразност акт от унищожаемия такъв. Проверката се извършва въз основата на конкретните обстоятелства по делото и целите, които законодателят се стреми да постигне чрез съответните нормативни актове, в резултат на която се определя тежестта на порока. Както Законът за общинската собственост, така и Законът за концесиите създават компетентност, условия и ред за предоставяне ползването на общински имот, публична собственост. И за двете форми на управление на общинската собственост компетентността е само на общинския съвет. Няма друг орган, който притежава правомощие с волеизявлението си да създаде съответното субективно право на ползване. Безспорно различни са условията, при които законодателят допуска отдаването под наем и предоставянето на концесия, както и условията, при които се упражнява всяко от правата. Но общинският съвет, овластен с правото да се разпорежда с язовирите - публична общинска собственост, не е спазил условията и процедурата за предоставяне правото на ползване. Не е установил правилно юридическите факти, при наличието на които да приложи единия или другия закон. От това следва, че оспореното решение е привидно съобразено със закона, неговата несъобразеност е въпрос на установяване на фактическия състав на нормата на § 4, ал. 1 ЗСН и на чл. 13, ал. 1 ЗК. Допуснатото нарушение не е такова, че да обоснове липса на основен, съществен елемент на акта, водещ до неговата нищожност. Актът е унищожаем, но срокът за предявяване на неговата унищожаемост е изтекъл, поради което той, независимо от своя порок, е валиден административен акт. Решение № 45 от 28.04.2010 г. е прието от компетентен орган и при спазване на законовото изискване за формиране на волеизявлението му. Допуснатото от органа нарушение на материалния закон е с характер и степен, които не могат да обосноват неговата нищожност. Като е прогласил нищожността на оспорения административен акт, първоинстанционният съд е достигнал до неправилен извод. Решението следва да се отмени, като вместо него се постанови друго по съществото на спора, с което протестът на Районна прокуратура - Севлиево се отхвърли като неоснователен. Воден от горното, Върховният административен съд