Решение № 13252 от 26.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9128/2020 г.

Решение № 13252 от 26.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9128/2020 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" срещу решение № 58 от 15.06.2020 г. на Административен съд, гр. Р., постановено по административно дело № 44/2020 г.

С обжалваното решение съдът е отменил по жалбата на "Пълдин Бус" ЕООД, ЕИК *********, негова Заповед №РД-01-171 от 01.03.2019 г., с която на основание чл. 11, ал. 1, т. 1, б. б) от Закона за автомобилните превози (ЗАвП) са прекратени правата му, произтичащи от лиценз на Общността № 1233 за превоз на пътници.

І. С. на страните:

1. Касационният жалбоподател – изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация", счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Намира за неправилен мотива на съда за допуснати съществени процесуални нарушения в процедурата по издаване на Заповед №РД-01-171 от 01.03.2019 г., състоящи се в липса на редовно връчване на уведомление за започване на административното производство по смисъла на чл. 26, ал. 2 АПК. Твърди, че в хода на административното производство дружество "Пълдин Бус" ЕООД не е намерено на адреса по седалище и адрес на управление на същото, отбелязан и в издадения лиценз на Общността, в гр. Л., област М., поради което и на основание чл. 26, ал. 2 АПК във връзка с чл. 61, ал. 3 от същия нормативен акт в редакция към датата на прилагане на разпоредбата, на 12.03.2019 година административният орган публикувал на интернет страницата на агенцията процесната заповед с уточнение, че подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщаването й. В този смисъл съобщаването по посочения ред било след изчерпване на останалите възможности за съобщаване.

На следващо място касаторът оспорва и извода на съда, че с. Ц., ул. "Х. А." .№..., област П. е адресът на който административният орган е следвало да връчва съобщенията по преписката. Твърди, че в Търговския регистър за периода от 05.04.2017 година до 14.11.2019 година, адресът на управление и седалището на дружеството са в гр. Л., ул. "С. К." .№..., като промяната на адреса след последната дата е с този в с. Ч., община Р.. Представя справка от Търговски регистър за регистрираните адреси на управление на дружеството по дати. Излага съображения за неактуалност на сочения от съда адрес в с. Ц. за нуждите на производството и неотносимост към настоящото производство на Заявление за продължаване на срока на Лиценза на Общността на дружеството с дата 06.10.2016 година. Обосновава, че органът се съобразява с адреса на дружеството публикуван в Търговския регистър.

Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение като неправилно и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отхвърли жалбата на "Пълдин Бус" ЕООД, ЕИК ********* срещу негова Заповед №РД-01-171 от 01.03.2019 г., с която на основание чл. 11, ал. 1, т. 1, б. б) от Закона за автомобилните превози (ЗАвП) са прекратени правата на дружеството, произтичащи от лиценз на Общността № 1233 за превоз на пътници.

Претендира разноски по делото.

1. Ответникът по касационната жалба – "Пълдин Бус" ЕООД, не взема становище.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, че:

1. "Пълдин Бус" ЕООД притежава лиценз на Общността № 1233 за превоз на пътници, издаден на 10.01.2018 г.

1. На 12.10.2018 година, със Заповед №РД-14-2536, издадена на основание чл. 106 а, ал. 1, т. 6, б. в) от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП), началникът на Областен отдел "Автомобилна администрация", гр. М., прилага на дружеството принудителна административна мярка спиране на дейността до отстраняване на несъответствието с изискванията за финансова стабилност, но не повече от три месеца.

Заповедта е публикувана на интернет страницата на ИА "АА" на 12.10.2018 година.

1. На 14.01.2019 г., началникът на Областен отдел "Автомобилна администрация", гр. М., с доклад рег. № РД -14-2536/1 предлага на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" да започне процедура по прекратяване на правата на дружеството, произтичащи от лиценза на Общността, тъй като в определения тримесечен срок, изтекъл на 14.01.2019 г., превозвачът не е представил справка за финансова стабилност съгласно чл. 6 от Наредба № 11 от 31.10.2002 година за международен автомобилен превоз на пътници и товари.

1. На 25.01.2019 г. изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" издава уведомление до "Пълдин бус" ЕООД на основание чл. 26, ал. 1 АПК за започване на административно производство за прекратяване на правата на дружеството, произтичащи от издадения лиценз на основание чл. 11, ал. 1, т. 1, б. б) ЗАвтП.

1. Съобщението е изпратено с препоръчано писмо с обратна разписка на адрес гр. Л., ул. "С. К." .№..., като същото е върнато с дата 26.01.2019 година с отметка, че адресатът на писмото е преместен.

1. На 01.03.2019 г., със Заповед №РД-01-171, издадена на основание чл. 11, ал. 1, т. 1, б. б) във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 3 и ал. 6 ЗАвтП и чл. 6, 9, ал. 3, т. 2, б а) и чл. 14 от Наредба № 11, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" прекратява правата на "Пълдин Бус" ЕООД, произтичащи от лиценз на Общността № 1233 за превоз на пътници, отнема заверените копия от лиценза на общността и нарежда отписването на превозвача от регистъра по чл. 6, ал. 1 ЗАвтП.

1. С писмо изх. № РД – 14-2536/3 от 01.03.2019 година административният орган е изпратил препис от заповедта на оспорващия, като с известие от 06.03.2019 година пратката е върната от пощенския оператор с отметка в полето "преместен". На 12.03.2019 година заповедта е публикувана на интернет страницата на ИА "АА".

1. Жалбата срещу Заповед №РД-01-171 е подадена на 13.11.2019 година.

1. В хода на съдебното производство органът представя Заповед №РД-08-344 от 17.08.2018 на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, с която делегира на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" правомощията си да отнема лицензи на Общността и нейни заверени копия.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че жалбата срещу административния акт е подадена в срок, а оспорената заповед е издадена от компетентен орган с оглед на Заповед №РД-08-344 и чл. 11, ал. 1 във вр. с чл. 7, ал. 1 ЗАвтП. Заповедта е издадена в исканата от закона писмена форма, съдържа изискуемите от чл. 59, ал. 2 АПК реквизити.

За да отмени обжалвания административен акт, съдът приема, че в хода на административното производство органът е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Приема, че уведомлението по чл. 26, ал. 1 АПК не е получено надлежно от дружеството. Същото било изпратено на 25.01.2019 година с писмо с обратна разписка на адрес в гр. Л., ул. "С. К." .№..., като е върнато от пощенския оператор с разписка обр. 250 от 26.01.2019 година с отбелязване "преместен". Посоченият адрес не бил заявеният от дружеството в заявлението му за продължаване на лиценза, а именно – с. Ц., ул. П. А. .№..., който адрес бил изписан и в приложената към заявлението декларация за установяване на изискванията за установяване на територията на Република България. Ответникът не представил доказателства за изпращане на уведомлението на адреса в с. Ц.. Тъй като в декларацията били посочени и телефон, електронна поща и факс, липсвали доказателства за съобщаване на уведомлението по чл. 26, ал. 1 АПК чрез използването им. Нарушението на чл. 26, ал. 1 АПК довело и до нарушаване на чл. 34, ал. 1 от същия нормативен акт, тъй като оспорващият бил лишен от възможността да участва в административното производство. Поради това, на основание чл. 168, ал. 5 АПК съдът отменил Заповед №РД-01-171 от 01.03.2019 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация".

V. По съществото на спора:

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно и допустимо.

Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение страда от трите, визирани в чл. 209, т. 3 АПК порока. Доводите му в подкрепа на твърдяните пороци са свързани с тълкуването и прилагането на закона и с обосноваността на изводите на съда. Доводи в подкрепа на твърдяния порок съществени нарушения на съдопроизводствените правила касаторът не сочи. Налице е бланкетно твърдение за този порок, а само касаторът е този, който може да дефинира кои процесуални правила счита, че съдът е нарушил по отношение на него. С оглед на разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК касационният съд не се произнася служебно по порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поради което не дължи произнасяне по този твърдян порок.

Доводите на касатора за противоречие на обжалваното решение с материалния закон и необоснованост са свързани с преценката на съда за спазване на административнопроизводствените правила и фактическата обоснованост на оспорения акт.

Касаторът счита за неправилен извода на съда досежно чл. 26, ал. 1 АПК:

Чл. 26, ал. 1 АПК вменява задължение на административния орган да уведоми заинтересованите лица за започване на административното производство. Предвид мястото на разпоредбата, същата е обща, като намира приложение, ако в специалния приложим нормативен акт, регламентиращ материята, не е посочено друго.

Оспореният административен акт е издаден на основание чл. 11, ал. 1, т. 1, б. б) във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 3 и ал. 6 ЗАвтП и чл. 6, 9, ал. 3, т. 2, б а) и чл. 14 от Наредба № 11, като при приложение на сочените разпоредби органът, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" прекратява правата на всяко дружество, в случая на "Пълдин Бус" ЕООД, произтичащи от лиценз на Общността /в случая № 1233 за превоз на пътници/, отнема заверените копия от лиценза на общността и нарежда отписването на превозвача от регистъра по чл. 6, ал. 1 ЗАвтП, когато дружеството е престанало да отговаря на изискванията на чл. 7, ал. 2 от ЗАвП /в случая изискването касае финансовата му стабилност/.

Преди изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" да издаде този акт, на 12.10.2018 година, със Заповед №РД-14-2536, издадена на основание чл. 106 а, ал. 1, т. 6, б. в) от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП), началникът на Областен отдел "Автомобилна администрация", гр. М., прилага на дружеството принудителна административна мярка спиране на дейността до отстраняване на несъответствието с изискванията за финансова стабилност, но не повече от три месеца. Първоинстанционният съд е споменал тази заповед при установяване на фактическата обстановка по спора, но при установяване на законосъобразността на обжалвания акт във връзка с приложението на чл. 26, ал. 1 АПК, не е ценил значението й за производството по издаване на последващия и оспорен в настоящото съдебно производство акт.

Заповед №РД-14-2536 на началника на Областен отдел "Автомобилна администрация", гр. М., е административен акт, с който на "Пълдин бус" ЕООД се налага принудителна административна мярка "временно спиране на дейността по извършване на обществен превоз на пътници" поради констатацията, че превозвачът е престанал да отговаря на изискванията за финансова стабилност. Именно с този акт се констатира, че превозвачът е престанал да отговаря на изискванията за финансова стабилност, като временното спиране на дейността на дружеството по извършване на превоз има за цел представяне на доказателства пред органа в указан от същия срок от три месеца за финансова стабилност на дружеството.

Съгласно разпоредбите на ЗАвтП, редакция към процесния период, едно от основните и задължителни изисквания към превозвача е да бъде финансово стабилен не само към датата на подаване на заявлението за издаване на лиценз, но и във всеки един момент от упражняване на дейността. Съгласно чл. 7, ал. 6 ЗАвтП превозвачът е финансово стабилен, когато разполага с достатъчно ресурси, с които може да гарантира нормалното функциониране на транспортното предприятие и няма задължения за данъци и осигурителни вноски.

От доказателствата по делото е безспорно, че срещу касатора е издаден индивидуален административен акт за прилагане на принудителна административна мярка по чл. 106 а, ал. 1, т. 6, б. а) ЗАвтП – временно спиране на дейността на превозвача, когато е престанал да отговаря на изискванията за финансова стабилност, до отстраняване на несъответствието, но не повече от три месеца.

Съгласно разпоредбата на чл. 107, ал. 3 ЗАвтП заповедта с правно основание чл. 106 а от същия нормативен акт има предварително изпълнение. Т. е без значение дали срокът за обжалването й е изтекъл или е оспорена по съдебен ред, тримесечният срок по чл. 106, ал. 1, т. 6, б. в" от ЗАвП е започнал да тече считано от датата на обявяването й на адресата – а именно – 12.10.2018 година /когато е и обявена на интернет страницата на ИИ "АА".

По делото не се спори, че в същия 3-месечен срок, дружеството – превозвач не е представило никакви доказателства пред органа за финансова стабилност.

Предвид това, на основание чл. 11, ал. 1, т. 1, б. "б" ЗАвП органът е издал и атакуваната заповед за прекратяване на правата произтичащи от лиценза на общността.

От горното е видно, че единственият релевантен факт за издаване на оспорената заповед е непредставянето в срок, определен в предходен акт с предварително изпълнение по закон, на нормативно установени документи, чрез които се доказва финансова стабилност. От една страна този факт е безспорен по делото, а от друга, за правилното решаване на спора, от съществено значение е компетентността на органа, в рамките на която издава процесната заповед:

Константна е съдебната практика на ВАС (виж например Решение № 9355 от 13.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 5899/2020 г.), че законодателят, отчитайки значението на дейността, извършвана от превозвачите, притежаващи лиценз за извършването на обществен превоз на пътници, е регламентирал не само задълженията на превозвача, но и синалогичното такова на административния орган. Лицензиращият орган е поставен в условията на обвързана компетентност – той няма право на каквато и да било субективна преценка, а винаги, когато установи визираните в хипотезата на чл. 11, ал. 1, т. 1, б. "б", във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 3 ЗАвтП факти, е длъжен да приложи автоматично нейната санкция. Законодателят е създал една фикция, приравнявайки факта на непредставяне в определения срок на необходимите документи в липса на подлежащото на доказване състояние.

В този смисъл е и практиката на Върховния административен съд, виж напр.: решение № 769 от 19.01.2018 г. на ВАС по адм. дело № 14275/2016 г., VII о. Това разрешение кореспондира с § 7 от преамбюла на Регламент № 1071/2009 г., който регламентира на наднационално ниво отговорността на държавите-членки за провеждане на проверките за това дали предприятието спазва по всяко време условията, определени в регламента (и транспонирани в националното ни законодателство чрез приемането на разпоредби в ЗАвтП и Наредба № 33 – виж чл. 84, ал. 1 от същата). Едно от тези условия е установеното в чл. 7 от регламента изискване за финансова стабилност, което трябва да е налице през цялото време, през което се упражнява дейността, и за чието спазване органът е нормативно задължен да следи служебно.

В конкретната хипотеза, превозвачът не е изпълнил законовите си задължения в тримесечния срок от обявяването на заповедта с правно основание чл. 106 а, ал. 1, т. 6, б. "в" във връзка с чл 107, ал. 1 от ЗАвтП, която има предварително изпълнение по закон, поради което в резултат на собственото му поведение е създал фактическо състояние, което задължава органа да отнеме предоставения му лиценз за извършване на превоз на товари.

За да се отговори на въпроса, дали в хода на административното производство органът е допуснал процесуални нарушения по издаване на заповедта с правно основание чл. 11, ал. 1, т. 1, б. "б", във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 3 ЗАвтП поради нарушение на чл. 26, ал. 1 АПК, на първо място следва да се постави въпросът: Длъжен ли е органът да уведомява превозвача за започване на това производство (неизпълнението на което задължение да е съществено процесуално нарушение) или изтичането на срока по чл. 106, ал. 1, т. 6, б. в" от ЗАвтП и бездействието на превозвача в този срок, задължават органа да предприеме правни действия по прекратяване на правата, произтичащи от лиценза на общността при обвързана компетентност, и неуведомяването на превозвача за това не се отразява на материалната законосъобразност на акта?

Съгласно разпоредбата на чл. 168, ал. 4 АПК, съществено нарушение на административнопроизводствените правила при всички случаи e когато вследствие на нарушаване на задължението за уведомяване гражданин или организация са били лишени от възможността да участват като страна в производството по издаване на индивидуален административен акт. Задължението за уведомяване безспорно следва да е регламентирано в нормативния акт, уреждащ материята, каквото в случая липсва в ЗАвтП. Регламентацията в този закон поставя изтичането на срока по чл. 106 а, ал. 1, т. 6, б. "в" във връзка с чл. 107, ал. 1 от ЗАвтП и бездействието на превозвача в този срок в достатъчни предпоставки за издаване на акт за прекратяване на правата произтичащи от лиценза на общността и без органът да има задължение да поставя нов срок за изпълнение на задълженията за доказване на финансова стабилност, различен от дадения с акта по чл. 107, ал. 1 ЗАвП.

Проследявайки практиката на органа в тези хипотези, а и в конкретния случай, съдът констатира, че същият орган изпълнява разпоредбата на чл. 26, ал. 1 АПК, като въпреки липса на задължение в специалния закон, преди издаване на заповед с правно основание чл. 11, ал. 1, т. 1, б. "б", във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 3 ЗАвтП изпраща на превозвачите съобщение за отпочване на соченото производство. Такова е изпратено и в случая. Касационната инстанция не споделя изводите на първоинстанционния съд, че съобщението е следвало да бъде изпратено на адреса по заявлението на дружеството до органа от 06.01.2016 година на л. 21 по делото. Напротив, на 01.08.2017 година дружеството е вписано в търговския регистър със седалище и адрес на управление гр. Л., ул. "С. К." .№.... Адресът, който посочва първоинстанционният съд в с. Ц. е седалище и адрес на управление на същото в периода от 04.09.2015 година до 05.04.2017 година, но не и към релевантната дата на издаване на съобщението по чл. 26, ал. 1 АПК – 25.01.2019 година. Считано от 01.08.2017 година до 14.11.2019 година дружеството е със седалище и адрес на управление в гр. Л. и точно на адреса в гр. Л. е изпратено и съобщението по чл. 26, ал. 1 АПК, върнато с отбелязване, че адресатът е преместен.

Съгласно чл. 6, ал. 1 ЗАвтП, регистърът по тази разпоредба, съдържа: № на лиценза, наименование и правна форма на превозвача, ЕИК, адрес на управление на превозвача, имената на професионално компетентното лице, брой копия или удостоверения към съответния лиценз, издадените наказателни постановления, списък на превозните средства, с които превозвачът извършва дейността.

Издаденият на превозвача лиценз на Общността, вписан в регистъра към лицензиите на Общността, към релевантната дата – 12.10.2018 година отразява адреса на управление на дружеството, така както към тази дата е вписан в търговския регистър, и това е адресът в гр. Л., на който е изпратено и съобщението по чл. 26, ал. 1 АПК, върнато с отбелязването за преместване на адресата. В действителност, след връщане на това съобщение, липсват данни органът да е приложил други способи за съобщаване на превозвача за отпочването на производството по прекратяване на правата от лиценза на общността. Но предвид гореизложените изводи, че това съобщаване не рефлектира върху законосъобразността на акта на органа издаден при условията на обвързана компетентност предвид непредставяне на доказателства за финансова стабилност в дадения му с предходен акт тримесечен срок, последната се явява материалнозаконосъобразна на всички основания по чл. 146 АПК.

Тъй като изводът на съда досежно адреса на управление на дружеството, на който администрацията има задължение да изпраща съобщения, се отразява върху извода за допустимостта на жалбата пред първоинстанционния съд с оглед подаването й в срок, касационната инстанция излага следните съображения от правна страна за допустимостта на оспорения съдебен акт:

Доколкото срокът по чл. 211, ал. 1 АПК е преклузивен, органът преди да оповести заповедта от 01.03.2019 година в действителност е следвало да положи повече старание по уведомяване на превозвача за издаването й. По делото липсват доказателства за съобщаването на заповедта на обявения в търговски регистър телефон, за да преходи органът към съобщаване на акта на основание чл. 61, ал. 3 АПК в редакцията му към 12.03.2019 година. Предвид това и с оглед гарантиране на правото на достъп до съд, правилно АС гр. Р. е приел жалбата за допустима и е разгледал същата по същество.

Предвид гореизложеното, като е обосновал различен правен извод, първоинстанционният съд е постановил неправилен съдебен акт, който следва да бъде отменен. Вместо него следва да се постанови друго, с който да се отхвърли жалбата на "Пълдин Бус" ЕООД, ЕИК ********* срещу Заповед №РД-01-171 от 01.03.2019 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация".

С оглед на изхода от спора, направеното от касатора искане за присъждане на разноски за две съдебни инстанции е основателно. Същите, видно от доказателствата по делото са за юрисконсултско възнаграждение, размерът на което съдът определя на 100, 00 лв. на основание чл. 78, ал. 8 ГПК във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ за всяка съдебна инстанция или общо в размер на 200 лева.

Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд