Решение № 7429 от 4.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 6268/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014-2020" (ОПОС), чрез пълномощник, против решение 110 от 13.04.2023 г. по адм.д. 747/2022 г. на Административен съд - Враца, с което съдът е отменил издадено от органа решение от 09.11.2022 г. за определяне на финансова корекция на Община Враца. Според касатора съдебното решение е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът формално е разгледал процесния спор. Излага подробни съображения за допуснатите от възложителя и констатирани с акта нарушения на Закона за обществените поръчки (ЗОП) и поддържа, че същите са правилно квалифицирани от фактическа и правна страна. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, при което подадената от общината жалба да бъде отхвърлена, алтернативно иска делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на административния съд. Претендира разноски за двете съдебни инстанции съгласно приложен списък. Прави възражение за прекомерност на претендираните от насрещната страна съдебни разходи.

Ответникът Община Враца, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, подробно изложени в писмен отговор. Претендира разноски. Прави възражение за прекомерност на претендираните от касационния жалбоподател разноски.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното:

Първоинстанционният съд е установил, че между ръководителя на УО на ОПОС, от една страна, и Община Враца - бенефициер и "Тролейбусен транспорт - Враца" ЕООД партньор/бенефициер, от друга, е сключен административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) по процедура чрез директно предоставяне Мерки за адресиране на транспорта като източник на замърсяване на атмосферния въздух, по Приоритетна ос 5 "Подобряване качеството на атмосферния въздух" на ОПОС, за изпълнение на проект Модернизиране на градския транспорт в Община Враца. В изпълнение на проекта бенефициерът "Тролейбусен транспорт - Враца" ЕООД е провел процедура за избор на изпълнител - публично състезание по смисъла на чл. 18, ал. 1, т. 12 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), с предмет "Изпълнеиние на инженеринг-проектиране, изпълнение на СМР и осъществяване на авторски надзор по проект Модернизиране на градския транспорт в Община Враца по две обособени позиции и е сключил по обособена позиция 2 - Изграждане на кабелни трасета на зарядни станции, договор за изпълнение с ДЗЗД "Ел Транспорт Инженеринг". По постъпил сигнал за нередност УО е извършил проверка и констатирал нарушения, за което е уведомил бенефициера, като му е дал възможност за възражения и представяне на допълнителни документи. Бенефициерът е представил възражения.

С оспореното пред първоинстанционния съд решение от 09.11.2022 г. ръководителят на УО на ОПОС е приел, че при провеждане на процедурата бенефициерът е допуснал следните нарушения:

1. нарушение на чл. 59, ал. 6 от ЗОП във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП, във връзка с чл. 3, ал. 3 от Закона за камарата на строителите (ЗКС) ограничителен критерий за подбор, касаещ изискванията за годност и правоспособност на участниците. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 на Наредбата за посочване на и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата), за която е определил финансова корекция в размер на 5% върху поисканите за възстановяване разходи по сключения с изпълнителя договор, приети за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 г. и представляващи средства от ЕСИФ.

2. нарушение на чл. 68, ал. 4, вр. с aл. 5 и 1 от същата разпоредба и във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП - ограничителен критерий за подбор, касаещ членовете на екипа за изпълнение на обществената поръчка. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 10 б. б от Приложение 1 на Наредбата, за която е определил финансова корекция в размер на 10% върху поисканите за възстановяване разходи по сключения с изпълнителя договор, приети за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 г. и представляващи средства от ЕСИФ.

3. нарушение на чл. 48, ал. 1, т. 1, вр. с чл. 2, ал. 1, т. 4 от ЗОП - неясен предмет на поръчката в рамките на обособена позиция 2. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 12 от Приложение 1 на Наредбата, за която е определил финансова корекция в размер на 10% върху поисканите за възстановяване разходи по сключения с изпълнителя договор, приети за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 г. и представляващи средства от ЕСИФ.

4. нарушение на чл. 70, ал. 5, изр. първо от ЗОП, вр. с чл. 70, ал. 7, т. 1, 2 и 3 б. б от ЗОП и във вр. с чл. 33, ал. 1 от ППЗОП и чл. 2, ал. 2, изречение първо от ЗОП - незаконосъобразна методика за оценка. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 на Наредбата, за която е определил финансова корекция в размер на 5% върху поисканите за възстановяване разходи по сключения с изпълнителя договор, приети за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 г. и представляващи средства от ЕСИФ.

5. нарушение на чл. 112, ал. 2, т. 2 от ЗОП, вр. с чл. 112, ал. 1, т. 2 от ЗОП, вр. с чл. 61, ал. 1, т. 4 от ЗОП незаконосъобразно определен изпълнител. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение 1 на Наредбата, за която е определил финансова корекция в размер на 25% върху поисканите за възстановяване разходи по сключения с изпълнителя договор, приети за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 г. и представляващи средства от ЕСИФ.

При спазване на принципа за некумулиране е определена обща финансова корекция в размер на 25% върху засегнатите от нарушението разходи по договора, сключен с изпълнителя.

Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената в чл. 73, ал. 1 Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) форма, при спазване на процедурата по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, но при неправилно приложение на материалния закон поради липса на констатираните нарушения, съответно нередности, за които да бъде определена финансова корекция, поради което го е отменил.

Решението е неправилно.

С определение от 18.12.2023 година съставът на Върховния административен съд е спрял производството по адм.д. 6268 по описа на Върховния административен съд за 2023 година до произнасяне на Съда на Европейския съюз с решение по отправеното преюдициално запитване, по което са образувани съединени дела С-471/23 и С-477/23 година.

По запитването е постановено Решение на Съда от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година, след което настоящото съдебно производство беше възобновено.

Решението е задължително за съдилищата и следва да бъде съобразено при правилното решаване на спора по същество.

Преюдициалното запитване, по което е постановено Решение на Съда от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година, беше наложено от колебания в съдебната практика по отношение на допустимия при сходни хипотези адресат на акта за определяне на финансова корекция за нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, съответно, на кого е гарантирано правото на участие в процедурата по определяне на финансова корекция и право на достъп до съд. С решението по делото Съдът на Европейския съюз прие, че:

"52. Следователно, доколкото дадена организация отговаря за започването или за започването и изпълнението на операциите, тя може да се счита за бенефициер по смисъла на тази разпоредба, при това независимо от въпроса дали такава организация е определена за водеща.

53. С оглед на всички гореизложени съображения на първия въпрос по дело C-471/23 и на първия въпрос по дело C-477/23 следва да се отговори, че член 2, точка 10 от Регламент 1303/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че в обхвата на понятието бенефициер по смисъла на тази разпоредба може да попада организация, която отговаря за започването или за започването и изпълнението на съответните операции, но която не получава държавна помощ по член 2, точка 10, буква а) от същия регламент, както и организация, която не е подписала административен договор за безвъзмездна финансова помощ като водеща.

61.Трябва да се констатира, че както следва от точка 59 от настоящото решение, публичните организации като разглежданите по главните производства общини могат да бъдат адресати на акт за определяне на финансова корекция, при това независимо от обстоятелството, че не са допуснали нередност по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент 1303/2013.

62. Що се отнася до въпроса за отговорността за финансовите корекции, произтичащи от извършването на нарушения на правилата за възлагане на обществени поръчки в рамките на разходването на средства от ЕСИФ, следва да се припомни, че при липса на разпоредби в правото на Съюза споровете относно възстановяването на суми, недължимо платени по силата на разпоредби от това право, трябва да се решават от националните юрисдикции въз основа на съответното национално право при спазване на ограниченията, наложени от правото на Съюза (решение от 17 ноември 2022 г., Avicarvil Farms, C-443/21, EU:C:2022:899, т. 37 и цитираната съдебна практика).

63. Така при липса на разпоредба относно тази отговорност в Регламент 1303/2013 същата се определя от националното право и договорните задължения на участниците в дадена операция.

64. Поради това, а и в зависимост от тези договорни задължения, въпреки че всеки засегнат икономически оператор може да бъде солидарно отговорен към компетентния национален орган за една и съща операция, такава финансова отговорност може също така да бъде разпределена между съответните икономически оператори или поета само от икономическия оператор, допуснал разглежданата нередност.

65. Съдът обаче е постановил и че принципът на правна сигурност изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти, особено когато тези норми могат да имат неблагоприятни последици. Този принцип изисква по-специално правната уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, и да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях (решение от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност), C-541/20 C-555/20, EU:C:2024:818, т. 158 и цитираната съдебна практика).

69. член 2, точки 36 и 37 от Регламент 1303/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган".

При съобразяване на решението на СЕС касационният състав приема, че следва да бъдат установени още факти и обстоятелства от значение за правилното решаване на спора. Видно е от представения по делото административен договор, че като бенефициери по него са посочени Община Враца и "Тролейбусен транспорт - Враца" ЕООД, наименован и партньор. Договорът е подписан както от ръководителя на УО, така и от двамата бенефициери. По делото е представено Допълнително споразумение 3, сключено в условията на партньорство. Видно от същото, между страните е подписано Споразумение за сътрудничество от 09.01.2020 година. Последното не се открива по делото и не е анализирано от първоинстанционния съд във връзка с възможността за преразпределяне на отговорността по отношение на финансовите корекции.

В тази връзка първият поставен пред касационната инстанция въпрос е допустим адресат на акта за определяне на финансова корекция ли е Община Враца и законосъобразно ли е определена корекцията именно на общината за нарушение при провеждане на възложената обществена поръчка, извършено от "Тролейбусен транспорт - Враца" ЕООД.

Предвид липсата на фактически установявания от първата инстанция, които да бъдат основа за правилното прилагане на решението на СЕС по посочените съединени дела по настоящото дело, обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено, а делото - върнато за ново разглеждане на първоинстанционния съд. При новото разглеждане съдът следва да направи фактически установявания въз основа на анализ на събраните доказателства и след събирането на нови, с които да провери релевантните за решаване на спора факти във връзка с решението на СЕС по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година: има ли Тролейбусен транспорт - Враца" ЕООД качеството на бенефициер по проекта, въпреки че е наименован партньор по същия (едновременно и "бенефициер в АДБФП); как и от кого се понася отговорността за финансова корекция пред ръководителя на УО според АДБФП и Условията за кандидатстване по програмата; могъл ли е финансово отговорният икономически оператор да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект той ще отговаря по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган; осъществено ли е преразпределяне на отговорността за финансова корекция с партньорско споразумение и регламентирана ли е солидарна отговорност на същите пред УО; ако има такова преразпределяне на отговорността за финансова корекция, осигурено ли е право на участие на отговорния за корекцията бенефициер на някакъв етап от процедурата/производството по определяне/оспорване на определена финансова корекция. След направените установявания съдът следва да формира своите изводи в контекста на проверката за спазване на общите принципи на правото на Съюза.

Отговорите на тези въпроси са от съществено значение за правилното определяне на адресата на акта и са пречка съдът да осъществи контрол за законосъобразност върху спора по същество в частта за квалификацията на нарушението и нередността, за която е определена корекцията.

Предвид изложеното, по исканията на страните за разноски следва да се произнесе административният съд в зависимост от изхода на спора на основание чл. 226, ал. 3 АПК.

Воден от горното, Върховния административен съд