Решение № 15433 от 11.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5010/2017 г.

Решение № 15433 от 11.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5010/2017 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по жалба на Ц. Ц. против заповед № 8121 К-2416/07.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 9 от Закона за държавния служител и § 69 от Преходни и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи служителят е назначен на длъжност началник на сектор "Логистика (РДГП)" към Регионална дирекция "Гранична полиция" - Русе при Главна дирекция "Гранична полиция" - МВР, с наименование на длъжностно ниво по Класификатора на длъжностите в администрацията: ръководно ниво 8, с ранг III младши, за неопределено време, считано от 01.02.2017 година. В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед поради издаването й при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона, съставляващи основания по чл. 146, т. 3 - 5 за отмяната й. Жалбоподателят поддържа, че в противоречие с § 85 и § 86 от ЗИДЗМВР (обн. ДВ, бр. 14 от 2015 г., в сила от 01.04.2015 г.) с оспорената заповед е назначен по служебно правоотношение по чл. 142, т. 2 ЗМВР във вр. с чл. 9 ЗДСл без преди това да е прекратено служебното му правоотношение като държавен служител по чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР. Счита, че чрез т. нар. "преобразуване" на правоотношението е лишен от всички произтичащи от прекратяването на предишното му служебно правоотношение благоприятни правни последици, резултат от придобития стаж и права в системата на МВР, с което са накърнени законните му интереси. Намира, че издаденият акт е в несъответствие с целта на закона, т. к. не би могло да се приеме, че целта на законодателя е да се допуска административен произвол в ущърб на определена категория служители на МВР и да бъдат лишени от законно придобити и полагаеми се права. Според жалбоподателя, допуснатите пороци при издаване на оспорената заповед обуславят нейната незаконосъобразност, в степен на нищожност. На следващо място поддържа, че ако не се приемат изложените доводи за обявяване за нищожна или за отмяна на оспорената заповед, същата следва да се измени по съображения, че определеният със заповедта ранг III младши не отговаря на придобития професионален опит, а съобразно професионалната квалификация и служебен стаж в МВР е следвало да му се определи най-малко ранг I младши. Ответникът по жалбата - министърът на вътрешните работи, не е изразил становище по нея. Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество, като обсъди доводите и съображенията на жалбоподателя и представения доказателствен материал по делото, съдът намира, че жалбата е неоснователна, по следните съображения: Оспорената заповед е издадена от компетентния административен орган. Съгласно чл. 158 ЗМВР, министърът на вътрешните работи е орган по назначаването на държавни служители в МВР. Съобразно чл. 33, т. 7 и т. 9 ЗМВР, той има и правомощието да управлява човешките ресурси в министерството, да издава правилници, наредби, инструкции и заповеди. Спазени са изискванията за форма и съдържание на административния акт – издаден е в писмена форма, при посочване на правните и фактическите основания за назначаване на Ц. Ц. на посочената длъжност. При издаване на заповедта не са допуснати нарушения на общите административнопроизводствени правила, а в закона не са предвидени специфичен ред и процедура при назначаване на държавни служители в хипотезата на § 69 ПЗР на ЗИДЗМВР. Оспореният административен акт е издаден при правилно приложение на материалния закон. Жалбоподателят е назначен в системата на Министерството на вътрешните работи от 20.08.1994 година. В представената кадрова справка рег. № 3282 р -11003/25.04.2017 г. е проследена професионалната му кариера като служител в органите на Министерството на вътрешните работи. В действащия Закон за Министерството на вътрешните работи (обн., ДВ, бр. 53 от 27.06.2014 г.; посл. изм., бр. 77 от 18.09.2018 г.) при приемането му в чл. 142, ал. 1 са предвидени две категории служители в МВР – държавни служители, чийто статус се урежда със Закона за Министерството на вътрешните работи, и лица, работещи по трудово правоотношение, чийто статус се урежда от Кодекса на труда и Закона за Министерството на вътрешните работи. Към този момент жалбоподателят Ц. по силата на заповед № К-898 от 29.04.2009 г. на министъра на вътрешните работи заема длъжността на държавен служител в Регионална дирекция "Гранична полиция" - Русе при ГД "Гранична полиция" - МВР: началник на сектор "Логистика" от администрацията на РДГП. С § 36 от Закона за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи (ДВ, бр. 14 от 20.02.2015 г., ) разпоредбата на чл. 142, ал. 1 ЗМВР е изменена и са обособени три категории служители: т. 1. държавни служители – полицейски органи и органи по пожарна безопасност и защита на населението; т. 2. държавни служители и т. 3. лица, работещи по трудово правоотношение. В съответствие с предписаната законодателна промяна, със заповед № 8121 К-1029/30.03.2015 г. на министъра на вътрешните работи, издадена на основание чл. 143, ал. 1, т. 3 и чл. 158, т. 4, за преназначаване на държавни служители от Регионална дирекция "Гранична полиция" - Русе при Главна дирекция "Гранична полиция" - МВР на ръководни длъжности в същата дирекция, Ц. Ц. - началник на сектор "Логистика" от "Администрацията на РДГП", е преназначен на ръководна длъжност в Регионална дирекция "Гранична полиция" - Русе при Главна дирекция "Гранична полиция" - МВР - началник на сектор "Логистика", със специфично наименование - главен инспектор, считано от датата на издаване на заповедта. С § 86 (обн., ДВ, бр. 14 от 2015 г., в сила от 1.04.2015 г.) от същия изменителен закон е предвидено, че разпоредбите на действащото законодателство за държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР се прилагат за държавните служители в МВР, заемащи длъжности за държавни служители по чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР, чиито служебни правоотношения не са прекратени към 1 април 2015 г. Следователно, независимо от извеждането в две отделни категории: а) - на полицейските органи и органите по пожарна безопасност и защита на населението в чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР и б) - на държавните служители в чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР, държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР продължават да са със статуса, с който се ползват държавните служители по ЗМВР. С § 69, приет с преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи (обн., ДВ, бр. 81 от 14.10.2016 г.), в сила от 01.02.2017 г., законодателят преурежда, считано от 01.02.2017 г., статута на държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР, за които до тази дата се е прилагал редът, установен в § 86 от ПЗР на ЗИДЗМВР (ДВ, бр. 14 от 20 февруари 2015 г.). Съгласно § 69, ал. 1 ПЗР на ЗИДЗМВР, служебните правоотношения на държавните служители в МВР, за които до тази дата се е прилагал редът, установен в § 86 от ПЗР на ЗИДЗМВР (обн., ДВ, бр. 14 от 20 февруари 2015 г.) и отговарят на изискванията, посочени в разпоредбата, се преобразуват в служебни правоотношения по Закона за държавния служител. Тези служители следва да бъдат назначени на длъжности, определени за заемане по Закона за държавния служител, с щата на съответната структура - § 69, ал. 3 от ПЗР на ЗИДЗМВР. Визираното в разпоредбата на § 69, ал. 3 "назначаване" на длъжности по Закона за държавния служител в действителност има характера на "преобразуване" на служебните правоотношения от такива по Закона за Министерството на вътрешните работи в служебни правоотношения по Закона за държавния служител, без да е необходимо тази промяна да бъде предхождана от прекратяване на правоотношенията. Предвид това и с оглед разпоредбата на чл. 9, ал. 1 ЗДСл, изискваща служебните правоотношения по този закон да бъдат уредени въз основа на административен акт, оспорената заповед е издадена на валидно правно основание – § 69 от ПЗР на ЗИДЗМВР (обн., ДВ, бр. 81 от 14 октомври 2016 г.), с който се въвежда ново правило, регулиращо статута на служителите по чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР, както и на основание чл. 9, ал. 1 ЗДСл. В съответствие със законодателната промяна, с обжалваната заповед № 8121 К-2416/07.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи жалбоподателят Ц. е назначен на длъжност началник на сектор "Логистика" (РДГП)" към Регионална дирекция "Гранична полиция" - Русе при Главна дирекция "Гранична полиция" - МВР, с наименование на длъжностно ниво по Класификатора на длъжностите в администрацията: ръководно ниво 8, с ранг III младши, за неопределено време, считано от 01.02.2017 година. Неоснователно е оплакването на жалбоподателя за материална незаконосъобразност на заповедта поради противоречие с § 86 от ПЗР на ЗИДЗМВР (обн., ДВ, бр. 14 от 20 февруари 2015 г., в сила от 01.04.2015 г.). Върховният административен съд намира за неточна дадената в жалбата интерпретация на съдържанието на термините "назначавам" и "преобразувам", употребени в § 69 ПЗР на ЗИДЗМВР (обн., ДВ, бр. 81 от 14 октомври 2016 г.) и съответно за неоснователен довода на жалбоподателя, че първо е било необходимо да се прекрати правоотношението по предходната заповед № 8121 К-1029/330.03.2015 г. на министъра на вътрешните работи, след което да бъде назначен на обсъжданата длъжност. Анализ на правното съдържание на понятията " преобразувам" и "назначавам" на плоскостта на приложимата нормативна уредба се съдържа в решение № 8 от 27.06.2017 г. по к. дело № 1/2017 г. на Конституционния съд. В решението си Конституционният съд сочи, че: "В конкретния случай законодателят предвижда по изключение да промени характера на съществуващи правоотношения на група служители, като сведе до минимум изискванията към тях при създаване на новите правоотношения и максимално да намали времето за назначаването им за държавни служители или за сключване на трудови договори, за да не се затрудни нормалното функциониране на определени структури на МВР и оттам да се създаде опасност от засягане на конституционни права на други граждани. Същевременно използваната законодателна техника, независимо от критиките, които търпи, гарантира правата на заварените от законодателните промени служители, защото елиминира хипотетичната опасност съществуващото правоотношение да бъде прекратено ex lege, а ново да не бъде създадено по редица причини от обективен или субективен характер (...). Целта на законодателя не е да освободи от длъжност държавните служители, адресати на оспорените разпоредби, или да ограничи техни права, а само да промени статуса им – този път в посока на спазване задължителните общи изисквания на ЗА и ЗДСл, относими към всички държавни служители, служители и работници в държавната администрация. В рамките на категорията държавен служител законът трябва да третира еднакво всички служители. " Предвид задължителния характер на решението на Конституционният съд и дадените в него правни разрешения и отговори на релевираните в жалбата доводи по прилагането на § 69 ПЗР на ЗИДЗМВР, свързани със загуба на придобити права, изложените в този контекст съображения за незаконосъобразност на оспорената заповед Върховният административен съд приема за неоснователни. Не са налице основания за обявяване на нищожност на акта поради допуснати тежки нарушения на административнопроизводствените правила, водещи до опорочаване волята на органа, както и поради липса на законови основания за издаването й. Заповедта не противоречи на вложената от законодателя цел, напротив издадена е в изпълнение на законовите изисквания, регламентиращи промяна в статуса на тази категория служители на МВР. Неоснователни са също доводите на жалбоподателя за незаконосъобразност на обжалваната заповед относно определения с нея ранг на служителя. В жалбата си служителят не оспорва, че съгласно чл. 3, ал. 9, т. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията и приетия с ПМС № 129 от 26.06.2012 г. Класификатор на длъжностите в администрацията, длъжността "началник на сектор" в структури по чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗМВР, с район на действие извън територията на гр. София, и териториални звена на структурите на МВР, с район на действие извън територията на гр. София - ред 216 а, е от длъжностно ниво 8, наименование на длъжностното ниво - ръководно ниво 8 и съответно с минимални изисквания за заемане - квалификационна степен "бакалавър", ранг - III младши ранг. Не оспорва също, че посочените минимални изисквания за заемане на обсъжданата длъжност съвпадат с определените такива в обжалваната заповед 8121 К-2416/01.02.2017 г. длъжностно ниво, ранг и професионален опит. Счита обаче, че с оглед преобразуване на служебното му правоотношение не е налице постъпване за първи път на държавна служба, поради което определеният ранг не отговаря на изискванията на Закона за държавния служител и не отчита професионалната му квалификация. Релевираното възражение не намира подкрепа в нормативната уредба, поради което не може да бъде споделено. Действащите към момента на преобразуване на правоотношението на Ц. разпоредби на Закона за държавния служител и Закона за министерството на вътрешните работи не предвиждат задължение за административния орган да определи ранг по Закона за държавния служител в зависимост от продължителността на професионалния стаж, придобит от служителя въз основа служебното му правоотношение по Закона за Министерството на вътрешните работи. Възражението на жалбоподателя, че в резултат на определяне на ранга му по Закона за държавния служител без зачитане на придобития по Закона за Министерството на вътрешните работи стаж, е допуснато засягане на негово субективно право, също не намира опора в закона. Съгласно правилото на § 69, ал. 5 от ПЗР на ЗИДЗМВР (обн, ДВ, бр. 81 от 14 октомври 2016 г.), на служителите се присъжда определения в Класификатора на длъжностите в администрацията минимален ранг за заеманата длъжност, освен ако служителят не притежава по-висок ранг. От данните по делото не се установява служителят Ц. Ц. да е притежавал ранг като държавен служител по ЗМВР, като не излага и съображения в тази насока. Законът за Министерството на вътрешните работи не установява изискване придобитият преди преобразуването професионален стаж да бъде отчитан като критерий при присъждането на ранговете съобразно § 69, ал. 5 от ПЗР на ЗИДЗМВР (ДВ, бр. 81 от 14 октомври 2016 г.). Правилото на чл. 36, ал. 2 ЗДСл, на което се позовава жалбоподателят не намира приложение при преобразуване на служебното правоотношение по реда на § 69 ЗИДЗМВР. Разпоредбата регламентира, че повишаването в държавна служба се осъществява чрез последователно преминаване в по-висок ранг или длъжност, а повишаването се извършва въз основа на годишната оценка на изпълнението на длъжността, при условията и реда, уредени в Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация, както сам сочи жалбоподателя. Визираните нормативни правила ще намерят приложение занапред при оценяване на изпълнението на служебните функции и задачи от служителя. След като към момента на издаване на обжалваната заповед не се установяват фактически и правни основания за присъждане на по-висок ранг на жалбоподателя при назначаването му на длъжността "началник на сектор" по реда на Закона за държавния служител, определеният минимален ранг е в съответствие с нормативните изисквания. Предвид изложеното, не са налице основания по чл. 146, т. 1 - 5 АПК за отмяна на обжалваната заповед, поради което оспорването й от Ц. Ц. следва да се отхвърли като неоснователно. Ответникът по жалбата не претендира разноски, поради което такива не се присъждат. Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,