Решение № 4173 от 1.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 6448/2020 г.

Решение № 4173 от 1.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 6448/2020 г., VI о., докладчик съдията Нели Дончева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на процесуалния представител на директора на Столична здравноосигурителна каса /СЗОК/ срещу Решение № 66/06.01.2020 г., постановено по адм. д. № 2225/2019 г. по описа на Административен съд София – град /АССГ/, с което е отменена Заповед за налагане на санкции № РД-12-38 от 28.01.2019 г., издадена от директора на СЗОК, с която на Лечебно заведение за специализирана извънболнична медицинска помощ "ДКЦ XXIII София" ООД гр. София, представлявано от управителя д-р С. С., са наложени санкции "финансова неустойка", общо в размер на 1 200 /хиляда и двеста/ лева, за констатирани 5 /пет/ броя нарушения. В жалбата се поддържат оплаквания за неправилност на оспореното решение поради нарушения на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че първоинстанционният съд неправилно е счел, че директора на СЗОК е допуснал нарушение на задълженията си, като не е обсъдил и оборил възраженията на лечебното заведение по констатациите на протокола, във връзка с които арбитражната комисия не е стигнала до решение. Посочва се, че съгласно чл. 76, ал. 3 от ЗЗО директора на СЗОК има задължение да издаде мотивирана заповед, каквато в случая е издадена, но не и задължение да оборва становището на лечебното заведение. Сочи се също така, че са неправилни изводите на първоинстанционния съд за непълна, неточна и неясна правна квалификация относно нарушените прави норми от НРД за МД за 2017 г. и 2018 г., при положение че такава подробно е посочена в атакуваната заповед. Иска се от съда да отмени оспореното решение и да се постанови ново, с което да се остави в сила Заповед за налагане на санкции № РД-12-38 от 28.01.2019 г., издадена от директора на СЗОК като законосъобразна или делото да се върне за ново разглеждане от първоинстанционния съд. Ответникът "Диагностично-консултативен център XXIII София" ООД гр. София, чрез процесуалния си представител адв. Д. моли касационната жалба като неоснователна да бъде оставена без уважение и се потвърди атакуваното решение като правилно и законосъобразно. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване и счита, че атакуваното решение е валидно, допустимо и правилно. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което се явява процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията, посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е неоснователна. Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е Заповед за налагане на санкции № РД-12-38 от 28.01.2019 г., издадена от директора на СЗОК, с която на Лечебно заведение за специализирана извънболнична медицинска помощ "ДКЦ XXIII София" ООД гр. София, представлявано от управителя д-р С. С., са наложени санкции "финансова неустойка", общо в размер на 1 200 /хиляда и двеста/ лева, за констатирани 5 /пет/ броя нарушения. От събраните по делото доказателства се установява, че между НЗОК, чрез директора на СЗОК и "ДКЦ XXIII София" ООД гр. София, представлявано от управителя д-р С. С. е сключен договор № 222256 от 10.05.2018 г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ от медицински център/диагностично- консултативен център. По повод на жалба от В. Георгиева Б., подадена в СЗОК с вх. № 94-Г-567/15.06.2018 г., със заповед № РД-18-929/25.06.2018 г. на директора на СЗОК, на основание чл. 20, ал. 1, т. 2 и чл. 72, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/ и във връзка с § 10 от НРД за МД за 2018 г. е наредено извършването на проверка на "ДКЦ XXIII София" ООД гр. София със задачи: 1. Контрол по изпълнение на договора и 2. Изясняване на обстоятелствата по жалба с вх. № 94-Г-567/15.06.2018 г. Заповедта е връчена на управителя на лечебното заведение на 26.06.2018 г., на която дата е започнала проверката. Резултатите от проверката са обективирани в Протокол № РД-18-929-1/16.07.2018 г., в който по отношение на контрола на изпълнение на договора е констатирано следното: 1. По отношение на медицинската дейност на д-р В. Г. - специалист по пакет "АГ" - Несъответствие на обявения пред кабинета на д-р В. Г. работен график с декларирания работен график в СЗОК, както и че управителят на лечебното заведение не е изпратил в СЗОК уведомително писмо за настъпилата промяна в работния график - нарушение на чл. 122, ал. 2 от НРД за МД за 2018 г. и приложение № 10а към него, във връзка с изискв. по чл. 117, т. 6 от НРД за МД за 2018 г., 2. По отношение на медицинската дейност на д-р Е. Д. - специалист по пакет "УНГ" - При проверка на амбулаторния журнал на д-р Д. е установено, че на ЗОЛ Б. И. липсва приложен екземпляр от издаденото от специалиста направление за хоспитализация/лечение по амбулаторни процедури, отразено в АЛ № 99 от 05.02.2018 г. - нарушение на чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО и чл. 222, ал. 2 от НРД за МД за 2017 г., 3. По отношение на медицинската дейност на ОЛКК с председател д-р А. П. – специалист но вътрешни болести във връзка с експертиза на работоспособността – при четири ЗОЛ, въз основа на ЕР на ТЕЛК, което не е приложено към амбулаторния журнал от ЛКК, ОЛКК разрешава при две ЗОЛ 60 дни временна неработоспособност, а при другите две ЗОЛ 30 дни временна неработоспособност - нарушение на чл. 77, ал. 3 от НРД за МД за 2018 г. и условията и реда за оказване на ИМП по чл. 55, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗЗО при осъществяване на дейността на ЛЗ във връзка с експертиза на работоспособността, 4. По отношение на медицинската дейност на д-р С. С. - специалист по пакет "ортопедия и травматология" - При проверка на амбулаторния журнал за периода от м. януари 2018 г. до м. март 2018 г. на д-р С. С., е установено, че на ЗОЛ е издавано едно направление за МДД /бланка МЗ-НЗОК № 4 с назначени изследвания по пакет "образна диагностика" с два еднакви кода за следните амбулаторни листове: АЛ № 18/08.01.2018 г.; АЛ № 39/17.01.2018 г.; АЛ № 58/24.01.2018 г.; АЛ № 99/09.02.2018 г.; АЛ № 100/09.02.2018 г.; АЛ № 101/09.02.2018 г. и АЛ № 102/12.02.2018 г. – нарушение на чл. 55, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ЗЗО, относно условията и реда за оказване на ИМП във връзка с Приложение № 11 и НРД за МД за 2017 г. и 5. По отношение на медицинската дейност на д-р С. С. - специалист по пакет "ортопедия и травматология" - При проверка на амбулаторния журнал за периода от м. април 2018 г. до м. юни 2018 г. на д-р С. С., е установено, че на ЗОЛ е издавано едно направление за МДД /бланка МЗ-НЗОК № 4 с назначени изследвания по пакет "образна диагностика" с два еднакви кода за следните амбулаторни листове: АЛ № 335/14.06.2018 г.; АЛ № 353/22.06.2018 г. и АЛ № 352/22.06.2018 г. - нарушение на чл. 55, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ЗЗО, относно условията и реда за оказване на ИМП във връзка с Приложение № 10а и НРД за МД за 2018 г. КП е връчен на 16.07.2018 г. на управителя на ЛЗ. На 20.07.2018 г. управителят на болничното заведение депозирал в СЗОК становище, с което оспорил резултатите от проверката. Възражението било разгледано от Арбитражната комисия на заседание, проведено на 14.08.2018 г., като комисията по т. 1, т. 2 и т. 3 от протокола /описани по-горе/ не постигнала решение /три на три гласа/ и на основание чл. 418, ал. 3 от НРД за МД за 2018 г. предоставила протокола на директора на СЗОК за вземане на решение, а по т. 4 и т. 5 приела възражението за неоснователно. На 11.10.2018 г. до директора на СЗОК е изготвена и докладна записка. Въз основа на Констативния протокол и докладната записка, на основание чл. 74, ал. 5 от ЗЗО, чл. 398, ал. 1, т. 1, чл. 399, чл. 410 от НРД за МД за 2018 г. във връзка с параграф 10 от НРД за МД за 2018 г., Директора на СЗОК издал оспорената заповед, в която нарушенията са посочени, както са отразени в констативния протокол. В заповедта по отношение на нарушенията е посочено, че в законноустановения срок е изразено писмено становище по направените констатации в протокола, което не е прието /е разгледано за т. 3 от арбитражната комисия. При така установеното, първоинстанционният съд приел оспорената заповед за издадена от компетентен орган, в изискуемата писмена форма, но при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила - по отношение на т. 1, т. 2 и т. 3 от санкционната част на заповедта не са изложени фактически основания оборващи възраженията на санкционираното ЛЗ, а по отношение на т. 4 и т. 5 от заповедта - правната квалификация е непълна, неточна и неясна, с което е затруднено правото на защита и е препятствано осъществяването на ефективен съдебен контрол. По изложените съображения решаващият съд отменил изцяло атакуваната заповед. Върховният административен съд – шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно. Първоинстанционният съд правилно е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган – директора на СЗОК, с оглед правомощията му по чл. 76, ал. 1 и ал. 3 от ЗЗО, но при издаването й са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила обуславящи нейната незаконосъобразност. По делото бе установено, че по отношение на т. 1, т. 2 и т. 3 от оспорената заповед арбитражната комисия не е стигнала до решение относно основателността на подаденото от ЛЗ възражение срещу констативния протокол. При това положение е приложима разпоредбата на чл. 76, ал. 3 от ЗЗО /ДВ бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г./ съгласно която, ако арбитражната комисия не се произнесе с решение в предвидения срок или не стигне до решение поради равен брой гласове, директорът на РЗОК може да наложи санкция, като издаде "мотивирана заповед". Предоставената свобода за преценка на административния орган да формира своето становище дали да наложи санкция, сочи, че в този случай директорът на РЗОК действа при условията на оперативна самостоятелност. В тази хипотеза, производството при издаване на административния акт следва да протича при спазване на общите административно-производствени правила, заложени в АПК, тъй като в специалните закони липсва изрична уредба. Това означава, че ако издаде заповед за налагане на санкция, административният орган е длъжен да изложи мотиви защо счита, че лицето-обект на проверката е допуснало нарушения на задълженията си по НРД, като обсъди и обори възраженията му срещу констатациите в протокола по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО, каквото задължение има и в изпълнение на разпоредбата на чл. 35 от АПК, след което да обоснове приложените санкции. В случая за мотиви не могат да послужат единствено наличните в административната преписка, тъй като същите са оспорени и не са кредитирани с доверие от половината членове на арбитражната комисия, поради което не биха могли да се възприемат за пълни и ясни без да бъдат преодолени възраженията срещу тях, отговаряйки на тяхната конкретика. В случая, в атакуваната заповед / т. 1, т. 2 и т. 3 от същата/ като мотиви са възпроизведени дословно мотивите на констативния протокол, не са отразени въобще възраженията на ЛЗ, нито пък са обсъдени и оборени същите, поради което настоящият състав се солидаризира с изводите на първоинстанционният съд, че административният орган не е мотивирал акта - не е изложил фактически основания оборващи възраженията на ЛЗ, с което е допуснал съществено процесуално нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 във връзка с чл. 35 от АПК - основание за отмяната му. В тази насока е и константната практика на ВАС - Решение № 13098 от 22.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11620/2019 г., VI о., Решение № 15034 от 06.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5697/2019 г., VI о., Решение № 12177 от 10.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3572/2018 г., VI о., Решение № 2250 от 18.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2126/2018 г., VI о. и др. Настоящият състав се солидаризира и с изводите на първоинстанционния съд относно т. 4 и т. 5 от оспорената заповед. Независимо, че възраженията на ЛЗ в тази част не са приети за основателни от арбитражната комисия, административният орган не е подвел установеното под относимите правни норми, което е довело до неясна, неточна и непълна правна квалификация. Както в атакуваната заповед, така и в констативния протокол и докладната записка е отразено, че по т. 4 е налице нарушение на чл. 55, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ЗЗО, относно условията и реда за оказване на ИМП във връзка с Приложение № 11 и НРД за МД за 2017 г., а по т. 5 - нарушение на чл. 55, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ЗЗО, относно условията и реда за оказване на ИМП във връзка с Приложение № 10а и НРД за МД за 2018 г. При липса на яснота визираните Приложение № 11 и Приложение № 10а от кой нормативен акт са, както и коя конкретна правна норма/норми от НРД за МД за 2017 г. и НРД за МД за 2018 г. е нарушена/нарушени, още повече че разпоредбите на чл. 55, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗЗО са общи, се налага извода, че няма яснота за какво нарушение/нарушения се налага определената санкция. Неясната правна квалификация безспорно представлява съществено процесуално нарушение, тъй като препятства правото на защита на санкционираното ЛЗ и препятства осъществяването на ефективен съдебен контрол. В заключение следва да се посочи, че първоинстанционният съд е обсъдил всички относими за правилното решаване на спора доказателства, надлежно и аргументирано е анализирал всички факти от значение за спорното право и е направил верни изводи, които се споделят от касационната инстанция и не следва да се преповтарят, с оглед разпоредбата на чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК. Решението е постановено в съответствие с точното тълкуване и прилагане на материалния закон и като законосъобразно и обосновано следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, шесто отделение