Решение № 14551 от 27.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4918/2018 г.

Решение № 14551 от 27.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4918/2018 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Благоевград срещу Решение № 402 от 06.03.2018 г., постановено по адм. дело № 708/2017 г. на Административен съд Благоевград (АС Благоевград), с което, по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Благоевград е отменена разпоредбата на чл. 57, ал. 3, в частта за режийни разноски 2% от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на територията на Община Благоевград. Касаторът Общински съвет Благоевград твърди, че решението е неправилно поради необоснованост и нарушение на материалния закон. Твърди, че в Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Благоевград няма определен размер на такси във връзка с производствата по продажби, замени и учредяване на вещни права върху имоти – общинска собственост и не е възможно такъв размер на таксите да бъде определен. Счита, че чл. 111 ЗМДТ не определя как следва да се формира таксата. Поддържа, че при приемане на протестирания текст не са допуснати нарушения на ЗОС и ЗМДТ. Моли за отмяна на решението и отхвърляне протеста на ОП Благоевград. Претендира разноски. Ответникът - прокурор при Окръжна прокуратура Благоевград не изразява становище. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Административен съд гр. Благоевград е сезиран с протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Благоевград срещу чл. 57, ал. 3 на Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество е приета Решение № 86 по Протокол № 6 от проведено заседание на Общински съвет Благоевград на 05.05.2005 г. Протестираният текст на чл. 57, ал. 3 гласи, че при извършване на разпореждане с недвижим имот, приобретателите заплащат на общината режийни разноски в размер на 2% от неговата цена или данъчната оценка съгласно чл. 46, ал. 2, т. 1 от ЗМДТ и 20 % ДДС в случаите предвидени в ЗДДС: 1. на имота, предмет на продажбата; 2. на ограниченото вещно право, което се учредява; 3. на имота с по-голямата стойност при замяна; 4. на реалния дял, който се получава при делба и 5. на имота в случаите на безвъзмездни сделки. Съдът е счел, че наредбата е приета от компетентен орган и въпреки липсата на доказателства относно кворума и относно спазването на процедурата, че при приемането и са спазени административно-производствените правила, но че протестираната разпоредба на чл. 57, ал. 3 от Наредбата противоречи на материалния закон. Съдът е изложил съображения, че понятието "режийни разноски" представлява разходи за административно управленския апарат, извън заплатите, като е част от пълните разходи по смисъла на § 1, т. 15 ДР на ЗМДТ и че няма законово основание за събиране на такива разноски отделно от таксите по смисъла на чл. 111 от ЗМДТ. Прието е също, че общинските съвети имат право да определят такса административна услуга по чл. 111 от ЗМДТ /по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти/, но тази такса е предмет на регулиране не с наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОС, а по наредбата по чл. 9 от ЗМДТ. Тази такса е дължима за организирането и провеждането на производството по продажба, замяна или учредяване на вещни права, което се развива в две фази – административна и гражданско правна, а не и за самото учредяване на правото, чиито фактически състав завършва с сключването на договор и размерът на таксата следва да съответства на разходите на общината за предоставяне на съответната услуга, включително необходимите материално технически разходи и всички административни услуги. Съдът е посочил, че в чл. 46 от Наредбата за определяне и администриране на местните данъци, такси и цени на услуги на територията на община Благоевград е предвидено, че по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса в размер, определен с Тарифата, поради което има недопустимо дублиране на такси за едно и също нещо. По тези съображения Административен съд Благоевград е отменил протестираната разпоредба. Решението е правилно. Не са налице посочените касационни основания – необоснованост и нарушения на материалния закон. Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспорваната Наредба е приета при допуснати нарушения на материалния закон. Неправилно съдът е приел, че липсват нарушения на административно-производствените правила, но това не променя крайните изводи на настоящата инстанция. Европейската харта за местно самоуправление /ратифицирана със закон, приет от 37-о НС на 17.03.1995 г., Хартата/ в чл. 3, т. 1 дава дефиниция на понятието "местно самоуправление" и като такова се разбира правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхната отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. Съгласно чл. 4 от Хартата, основните правомощия на органите на местно самоуправление се определят от Конституцията или от закона. Органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Предвид чл. 4, т. 4 от тази харта, правомощията, поверени на органите на местно самоуправление, трябва да са пълни и неограничени. Конституционният съд в свое решение № 6/29.09.2009 г. по к. д. № 7/2009 г. сочи, че параметрите на местното самоуправление задължително се основават на законова уредба, която следва да е в съответствие с международните договори и чл. 3 от Европейската харта за местно самоуправление, като същността на местното самоуправление е правото и реалната възможност местните общности да регулират и управляват в рамките на закона. ЗМСМА в чл. 17 определя именно тези рамки на закона, в които може да се осъществява местното самоуправление. От компетентността на местното самоуправление са всички въпроси от местно значение, както са очертани в закона, включително в сферата на общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация. Общинският съвет като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема норми за поведение, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи, но само в сферите, очертани в разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от ЗМСМА. Независимо конституционно и законово очертаните широки правомощия на общинския съвет да уреди чрез приемане на наредба правоотношения, свързани с определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, тези правомощия следва да се изпълняват в съответствие със закона. По аргумент от чл. 60, ал. 1 от Конституцията на Република България, данъците и таксите трябва да бъдат установени със закон. Съгласно чл. 141, ал. 4 от Конституцията на Република България на общинските съвети е предоставено правомощието да определят размера на местните такси по ред, установен със закон. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Наредбата, която съдържа протестирания текст, е приета на основание чл. 8, ал. 2 ЗОС, следователно с нея общинският съвет е следвало да се съсредоточи върху регулирането на реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, и върху правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници. Никъде в ЗОС не се срещат думите "режийни разноски", нито е предвидено заплащане за производствата по разпореждане с недвижими имоти – общинско имущество. Разпореждането с общински недвижими имоти представлява сложен фактически състав, който включва както административно-правни, така и гражданско-правни елементи. Независимо дали административната част от производството по разпореждането ще включва само решение на общинския съвет и издаване на заповед от кмета или ще се провежда търг или конкурс, приложение намират общите правила на АПК. Принципът на достъпност, който е общ принцип на административния процес, прогласен в чл. 12 АПК предвижда, че за административните производства по този кодекс, се събират такси и разноски, само ако това е предвидено в закон. Следователно и в светлината на разгледаната по-горе нормативна уредба, общинският съвет няма право да урежда заплащане на разноски по административните производства по ЗОС, извън предвидените в закона местни такси, чиито смисъл и цел са именно да покрият пълните разходи на общината по предоставяне на конкретна услуга, съгласно чл. 8, чл. 115а ЗМДТ и § 1, т. 15 ДР на ЗМДТ. При тази правна уредба възниква въпросът какво представляват режийните разноски по протестирания текст, а именно какво включват те, за какво се заплащат и дали нямат характер на такса. Правното основание за заплащане на такса е по принцип извършването на определена услуга, за разлика от данъка, който представлява задължение за безвъзмездно плащане. В Наредбата, в която се намира протестирания текст, не е посочено какво представляват режийните разноски. Те са споменати в § 1, т. 15 ДР на ЗМДТ, като част от пълните разходи на общината по предоставяне на услугата по смисъла на чл. 8 ЗМДТ, наред с разходите за работни заплати и осигуровки на персонала; както и материални, консултантски разходи; разходи за управление и контрол; разходи по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет. В икономическата теория се приема, че режийните разходи в административното управление са общи разходи, извън тези за издръжка на служителите. В тях, по силата на посоченото легално определение на "пълните разходи" не следва да се включват както разходите за работни заплати и осигуровки на персонала, така и тези за материалните разходи. При посочената уредба обаче следва, че режийните разноски са част от пълните разходи, които се покриват посредством съответната местна такса за услугата, която общината предоставя при разпореждане с имоти-общинска собственост. Следователно, с оспорения текст е въведен размер на местна такса. Определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, съгласно чл. 9 ЗМДТ, следва да се извърши с отделен подзаконов нормативен акт, приет на това основание. Затова и преди всичко, систематичното място на протестирания текст не е в наредбата по чл. 8, ал. 2 ЗОС, а в тази по чл. 9 ЗМДТ, защото съгласно чл. 12 ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден, а чл. 10 ЗНА предписва обществени отношения от една и съща област да се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. Действително и както правилно е посочено в обжалваното решение, съгласно чл. 111 ЗМДТ, по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса, което впрочем е още един аргумент, че мястото на оспорения текст е в наредбата по чл. 9 ЗМДТ. Както е установил и съда, в чл. 46 от местната наредба, издадена на основание чл. 9 ЗМДТ наистина е предвидено по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти да се заплаща такса в размер, определен с тарифата към наредбата. Обстоятелството, че в тарифата са предвидени размери на такси само за производствата по настаняване под наем, не променя нормативното действие на посочения текст, нито на чл. 111 ЗМДТ. След като общинският съвет не е посочил в наредбата какви разходи се покриват с режийните разноски, следвало е това да се посочи поне в мотивите за приемане на наредбата, наред с пълна икономическа обосновка защо е необходимо събирането на такива разноски, и то именно в посочения размер. Икономическа обосновка е необходима винаги, когато по нормативен ред се въвеждат парични задължения към държавния или общинския бюджет. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи извод дали съответното парично задължение е необходимо за изпълнение на целите на закона и пропорционално на така преследваните цели. Както обаче е установено и пред административния съд, преписката по приемане на наредбата към момента, в който в нея е включен протестирания текст, а именно 05.05.2005 г. не е открита и представена. Изводът на съда, че административно-производствените правила по приемане на наредбата са спазени не кореспондира със събраните доказателства. Напротив, след като спазването на административно-производствените правила не е доказано от общинския съвет, следва да се приеме, че те са нарушени. По-конкретно липсват каквито и да било мотиви за приемане на оспорения текст и икономическа обосновка на необходимостта от налагане на предвидената финансова тежест на гражданите и организациите. Липсата на мотиви има за последица невъзможност за съда, при осъществяване на проверката за законосъобразност, да определи какво включва определената такса за услугата и дали размерът и, така както е фиксиран, отговаря на изискването за икономическа обоснованост, респективно за съответствие с целта на закона и пропорционалност. Не става ясно и по какъв начин режийните разходи се влияят от цената на имота и в тази връзка защо е необходимо таксата да е пропорционална. Дори само това основание, извън посочените по-горе нарушения на материалния закон, е достатъчно за отмяната на протестирания текст. В заключение, следва да се отбележи, че режийните разноски, предвидени в някои закони при придобиването на държавни имоти не трябва да се пренасят автоматично в уредбата на местните такси. Причината за това е, че докато във връзка с разпореждането с общински имоти общините събират местни такси, които по определение покриват режийните разходи на общинската администрация, както е предвидено в ЗМДТ, държавата не събира държавни такси при разпореждане с държавни имоти. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото, на касатора не се дължат разноски. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение