Решение № 8348 от 29.9.2022 г. на ВАС, III о.
ВАСТрето отделение29.09.2022 г.докладчик т Жанета Петрова
Диспозитив
Особено мнение на съдия Аглика Адамова
Особено мнение на съдия Аглика Адамова:
Считам, че обжалваното решението следваше да бъде отменено, поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, а делото върнато на друг състав на първоинстанционния съд за ново разглеждане. По делото не е извършено отсяване на спорните от безспорните обстоятелства, не са дадени конкретни и подробни указания по тежестта на доказване и съответно, при несъобразяване и на служебното начало, фактическата обстановка по делото е останала неизяснена. При наведените в исковата молба твърдения за претърпени вреди като пряка последица от отменен подзаконов нормативен акт, твърденията на ищеца за намаляване на дължимия му според него процент трайно намалена работоспособност /ТНР/ подлежат на проверка, включително посредством използването на специални знания. Действително, определянето на този процент зависи от конкретните заболявания на касатора и техния интензитет към конкретния времеви период, както и от заложения в подзаконовия нормативен акт начин на изчисление. Без експертиза няма как да бъде установено какъв би бил процентът ТНР на касатора, в случай че отменената като незаконосъобразна норма не бе приложена и дали действително той би получил претендираните 72 % ТНР в този случай. Възможно би било да се окаже, че независимо от отмяната на подзаконовия нормативен акт, здравословното състояние на касатора към посочения период не предполага такова ниво на ТНР, но това е предмет на фактическо установяване. Принципно не споделям становището, че когато във връзка с приложението на подзаконов нормативен акт е необходимо да бъде издаден индивидуален административен акт, не е възможно да произтекат вреди в пряка причинна връзка с подзаконовия нормативен акт, тъй като те винаги биха били опосредени от действието на индивидуалния административен акт. Тази теза би свела до минимум хипотезите, в които отговорността по чл. 1 ЗОДОВ за вреди от отменени подзаконови нормативни актове би могла да се реализира и би довела до неизпълнение целта на закона. В хипотеза като настоящата, в която преразглеждането на издадения индивидуален административен акт е изключено, горната теза би блокирала достъпа до правосъдие при претърпени вреди, свързани с отмяната на подзаконов нормативен акт. Считам, че предвидените в закона административни производства и издаваните в тях индивидуални административни актове не във всички случаи са от естество да прекъснат причинно-следствената верига между незаконосъобразния подзаконов административен акт, въз основа на който е издаден индивидуалния административен акт и претърпените вреди. Не всяко събитие в причинно следствената верига, което настъпва между вредоносния факт и вредата прекъсва тази верига. Подобен извод не следва от двете прилагани в практиката теории за същността на причинната връзка теорията за еквивалентността и теорията за адекватността; не следва и от възприетите в практиката становища за това кога вредата е пряка и непосредствена. В правната действителност обикновено вредата настъпва в контекста на комплекс от събития и няма изискване вредата да следва непосредствено във времето вредоносното събитие до степен между тях да не застава никакъв друг факт от обективната действителност. Изискването към причинната връзка между деянието и вредата е деянието да предшества във времето настъпването на вредата и да я обуславя или да създава реалната възможност за настъпването на вредата под влиянието на вътрешни, решаващи и съществени връзки на необходимост /Голева, П., Деликтно право, Нова Звезда, София, 2018/. Индивидуалният административен акт, издаден по приложението на подзаконов нормативен акт, който впоследствие е отменен, не е от естество да прекъсне причинно-следствената верига между вредоносния отменен акт и настъпилите вреди. Нормално и естествено е административноправната норма да се привежда в действие посредством издаването на индивидуален административен акт; също така нормално и логично е индивидуалният административен акт да е издаден в съответствие с правната норма, която е действала към момента на издаването му. Събитията в хода на причинно-следствената верига, които са нормални и естествени, при това предвидени в закона, за да доведат до възникване на определени правни последици, според мен не водят до елиминиране на причинната връзка. Връзката между твърдяната вреда и вредоносното събитие и в този случай би могла да отговаря на изискванията на теориите за еквивалентността и адекватността. В конкретния случай съдът не е извършил изследване за наличието на тези изисквания, като не е установил и необходимите за това изследване факти.
Съдия Адамова:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ЖАНЕТА ПЕТРОВА ЧЛЕНОВЕ: /п/ СВЕТЛАНА БОРИСОВА /п/ АГЛИКА АДАМОВА
Мотиви
А. Кебапчиев е подал касационна жалба срещу решение 2161/12.11.2021 г. по адм. дело 2196/2020г. по описа на Административния съд-Пловдив, с което са отхвърлени предявените от него срещу Администрацията на Министерския съвет искове за обезщетяване на вреди, причинени от отмяната на незаконосъобразна разпоредба на подзаконов нормативен акт - точка III от Методика за прилагане на отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане ) в проценти - приложение 2 към чл.63, ал.3 от Наредбата за медицинската експертиза ( редакция съгласно Държавен вестник бр.64/2018г.), както следва: иск за сумата 3000 лева, представляваща обезщетение за имуществени вреди, и иск за сумата 20 000 лева, представляваща обезщетение за неимуществени вреди, причинени в периода 05.02.2019 г. - 02.09.2020 г., ведно със законната лихва върху главницата по всяка от исковите претенции, считано от 02.09.2020 г. до окончателното изплащане, и разноски в размер на 100 лева. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с постановяването на друго, с което да се уважат предявените искове. Администрацията на Министерския съвет е поискала отхвърлянето на касационната жалба и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да се остави в сила. Върховният административен съд, като провери правилността на решението с оглед направеното касационно оплакване, прие следното: Производството пред административния съд е образувано по исковата молба на А. Кебапчиев, с която срещу Администрацията на Министерския съвет са предявени искове за обезщетяване на вреди от отменена като незаконосъобразна разпоредба на подзаконов административен акт - точка III от Методика за прилагане на отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане ) в проценти, приложение 2 към чл.63, ал.3 от Наредбата за медицинската експертиза ( редакция съгласно Държавен вестник бр.64/2018 г.): иск за сумата 3000 лева, представляваща обезщетение за имуществени вреди, формирана от плащания в размер на 150 лева месечно, които ищецът би могъл да получава като част от инвалидната си пенсия за периода 5.02.2019 г. 2.09.2020 г., ако не беше ощетен при определяне на оценката на нетрудоспособността с 22 % при прилагане на отменената нормативна разпоредба; иск за сумата 20 000 лева за неимуществени вреди, изразяващи се в безсъние, сприхавост, избухливост, депресивни състояния, социална изолация и огорчение, зачестили епилептични припадъци, несвързани и тревожни мисли, потиснатост и чувство за безизходица, отразили се неблагоприятно върху физическото и психическото здраве на ищеца, понесени в периода 05.02.2019 г. - 02.09.2020 г., заедно със законната лихва върху главницата от предявяването на исковете, считано от 02.09.2020 г. В съдебно заседание на 07.07.2021 г. съдът допуснал изменение на исковете, които да се считат предявени за периода 05.02.2019 г. - 07.07.2021г. В мотивите на решението е приел, че макар да е допуснал изменението, не следва да се произнесе в съответствие с него, тъй като в действителност ищецът не е изменил първоначално предявените искови претенции, а е заявил нови. Поради това съдът обявил, че ще се произнесе по исковете, които са описани в исковата молба. Административният съд приел, че исковете са допустими. Исковата молба, въз основа на която е образувано делото, е постъпила в съда на 02.09.2020 г. след влизане в сила на изменението на чл.1, ал.1 ЗОДОВ, обнародвано в Държавен вестник, бр. 94 от 29.11.2019 г. Съгласно §6, ал.1 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за отговорността на държавата и общините, този закон се прилага за предявените искови молби, подадени след влизането му в сила. С изменението на чл.1, ал.1 ЗОДОВ е уредена възможност за търсене на обезщетение за вреди, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове, какъвто е предметът на това дело. Наредбата за медицинската експертиза е приета с Постановлениe 120 от 23 юни 2017 г. на Министерският съвет на Република България ( ДВ, бр. 51 от 27 юни 2017 г., в сила от 27.06.2017 г.), на основание чл. 101, ал. 6 от Закона за здравето. Съгласно чл.63 от наредбата установеното увреждане, стадият на неговото развитие и обусловеният функционален дефицит се съобразяват със съответната отправна точка съгласно приложение 1. При наличие на множествени увреждания, посочени като отправни точки в приложение 1, крайният процент на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане) се определя по Методиката за прилагане на отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане) в проценти съгласно приложение 2. Административният съд установил, че с експертно решение 0308, прието на заседание 012 от 23.01.2018 г. на териториална експертна лекарска комисия при Университетската многопрофилна болница за активно лечение-Пловдив, след преосвидетелстване на ищеца А. Кебапчиев, му е определена 72 % трайно намалена работоспособност за срок от една година, при водеща диагноза: [заличен текст]. На основание приложение 2 от Методиката на отправните точки от Наредбата за медицинската експертиза от 2017 г. териториалната експертна лекарска комисия приела 20% от сбора на съпътстващите заболявания, при което крайният процент трайна неработоспособност е определен на 72%. При изготвяне на експертизата на трудоспособността била приложена Методиката за прилагане на отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност в проценти - приложение 2 към чл.63, ал.3 от Наредбата за медицинската експертиза ( обн. ДВ бр.51/2017 г., в сила от 27.06.2017 г). Съгласно точка III от методиката Когато са налице няколко увреждания, за всяко от които в отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност е посочен отделен процент, но не е посочена такава комбинация от увреждания, общата оценка на трайно намалената работоспособност се определя, като за основа се взема най-високият процент по съответната отправна точка и ако той не е 100 %, към него се прибавят от 5 до 20 % от сбора на процентите на останалите увреждания. Прибавеният процент е в зависимост от общото състояние на освидетелстваното лице, но не може да бъде по-висок от най-високия процент за останалите увреждания." С Постановление 152 от 26.07.2018 г. на Министерския съвет на Република България (обн., ДВ, бр. 64 от 3.08.2018г. влязло в сила от датата на обнародване) e прието изменение и допълнение на Наредбата за медицинската експертиза. Изменя се приложение 2 към чл.63, ал.3, като точка III от Методиката за прилагане на отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане) в проценти придобива следното съдържание: Когато са налице няколко увреждания, независимо дали са за заболявания от общ характер, или за заболявания с причинна връзка, за всяко от които в отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност/ вид и степен на увреждане е посочен отделен процент, оценката на трайно намалената работоспособност/вид и степен на увреждане се определя, като се взема най-високият процент по съответната отправна точка на най-тежкото увреждане. Останалите проценти за съпътстващите увреждания не се вземат предвид при оценката, но се изписват в мотивната част на експертното решение. С експертно решение 0689 от заседание 022/05.02.2019 г. на териториалната експертна лекарска комисия ищецът бил преосвидетелстван съобразно новата нормативна разпоредба, като му била определена 50 % трайно намалена работоспособност за срок от три години при същата водеща диагноза, с 50% намалена работоспособност - [заличен текст], 30% - [заличен текст], 30 % - за [заличен текст] и 40% - за [заличен текст] След постановяване на експертното решение от 23.01.2018 г. до преосвидетелстването му през 2019 г ищецът получавал месечна пенсия със стойности между 210 лева и 217,98 лева. След преосвидетелстването на ищеца през 2019 г. до датата на депозиране на исковата молба най-ниският размер на месечна пенсия, който ищецът получавал, е 176,46 лева, а най-високият - 212 50 лева. С решение 1632/31.01.2020 г. по адм. дело 10422/2018 г. по описа на Върховния административен съд, влязло в сила на 7.07.2020 г., разпоредбата на точка III от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти от приложение 2 към чл.63, ал.3 от Наредбата за медицинската експертиза, била отменена. Узнавайки за отмяната на нормативната разпоредба ищецът се обърнал към Националната експертна лекарска комисия с искане за преразглеждане на решение 0689/05.02.2019 г. на териториалната експертна лекарска комисия. С писмо I 313 З/31.07.2020 г. директорът на Националната експертна лекарска комисия уведомил А. Кебапчиев, че съдебното решение не задължава органите на експертизата на работоспособността да ревизират актовете, издадени в периода на действие на отменената точка III от методиката. Отмяната на разпоредбата имала действие занапред и не можела да се прилага за вече сложили се правоотношения. Въз основа на тази фактическа обстановка административният съд приел, че исковете са неоснователни. Макар посочената разпоредба на подзаконов нормативен акт да е била отменена като незаконосъобразна, не било установено настъпването на претендираната от ищеца пряка и непосредствена вреда от действието на тази разпоредба. От януари 2017 г. А. Кебапчиев получавал пенсия за инвалидност. Съгласно чл.75, ал.2 КСО при изчисляване на размера на пенсията определеният процент на трайна неработоспособност има значение, тъй като годините осигурителен стаж и съответната пропорционална част за месеците осигурителен стаж се умножават с коефициент, който зависи от определения процент на трайна неработоспособност. Същевременно следвало да се отчете, че размерът на пенсията се влияе и от други фактори, които се преценяват при издаването на административния акт, който тя се определя. Дори при освидетелстването на ищеца да е била приложена разпоредбата на точка III от методиката, както и най-високият процент 20 %, крайният процент трайна неработоспособност би бил 70%, а не 72%, както поддържал ищецът. Претенцията му за обезщетяване на имуществени вреди се основавала на предположение, тъй като твърдяното от него увеличение на пенсията му за инвалидност не произтичало пряко от действието на отменения акт, а било опосредено от произнасянето на органите на държавното обществено осигуряване. Това указвало липса на пряка и непосредствена причинно-следствена връзка между твърдените като настъпили имуществени вреди и отменената подзаконова норма. По отношение на предявения иск за обезщетяване на неимуществени вреди съдът се позовал на липсата на доказателства за възникване на твърдените вреди, което да е свързано с действието на незаконосъобразната нормативна разпоредба. С тези мотиви административният съд отхвърлил предявените искове. Касационната инстанция намира, че решението съответства на материалния закон. Първоинстанционният съд е изложил подробни и задълбочени съображения относно липсата на основание за уважаване на исковите претенции. В случаите, в които се предявяват искове за обезщетяване на вреди с твърдения, че са причинени от отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови административни нормативни актове или от отделни подзаконови административни нормативни разпоредби, вредите следва да произтичат от тяхното пряко действие. Не могат да се претендират вреди от отмяната или обявяването на нищожност на подзаконов нормативен акт или на отделни негови разпоредби, ако субектът не може да се позове на прякото им действие. Когато въпросът се решава с издаването на административен акт, отговорността на държавата и общините за вреди се поражда от отмяната на акта като незаконосъобразен, а не от отмяната на разпоредбата, въз основа на която е издаден. Правните последици на влезлите в сила административни актове, издадени при прилагането на последващо отменени нормативни разпоредби, не се заличават. Принципът на правна сигурност изисква да се приеме, че актове и действия, издадени или извършени въз основа на действащ нормативен акт, който има многократно правно действие и въздейства по отношение на неопределен кръг лица, запазват правната си сила, дори нормативният акт впоследствие да е отменен. Поради това разпоредбата на чл.195, ал.1 АПК предвижда, че отмяната на подзаконовия нормативен акт има действие занапред, от деня на влизането в сила на съдебното решение. В разглеждания случай степента на трайно намалена работоспособност на ищеца за няколко увреждания не е била определена пряко от правна норма, а от решението на териториалната експертна лекарска комисия, която е формирала преценката си съобразно действащите към оня момент нормативни правила. Решението на комисията е влязло в сила и е проявило правните си последици независимо че нормативната разпоредба, приложена при издаването му, впоследствие е била отменена от съда. Това решение не подлежи на преразглеждане, защото е било издадено въз основа на валидна към оня момент правна норма и е изпълнило регулативното си предназначение спрямо правоотношението, върху което е въздействало. При положение, че вредите, чието обезщетяване претендира ищецът, не се дължат на прякото действие на отменената нормативна разпоредба, исковете подлежат на отхвърляне само на това основание. Както предвижда чл.4, ал.1 ЗОДОВ, държавата и общините дължат обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането. Обстойно анализирайки казуса, административният съд е посочил и други юридически факти, които обуславят отхвърлянето на предявените искове. Постановеното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила, освен в частта за разноските. При служебната проверка касационната инстанция констатира, че с определение от 4.09.2020 г. съдът е освободил А. Кебапчиев от внасянето на такси и разноски за производството, поради което не е следвало да присъжда юрисконсултско възнаграждение в полза на ответната страна. По същата причина юрисконсултско възнаграждение не дължи на ответника и за касационното производство. По изложените съображения и на основание чл.221, ал.2 АПК Върховният административен съд